作為一支兼具經(jīng)濟(jì)性、社會(huì)性和區(qū)域性的農(nóng)業(yè)“國(guó)家隊(duì)”，農(nóng)墾的改革發(fā)展，特別是土地確權(quán)，在2015年后迎來(lái)了突飛猛進(jìn)地發(fā)展。雖然目前黑龍江、江西、寧夏、安徽、廣西等部分省區(qū)結(jié)合地方實(shí)際探索創(chuàng)新，形成了諸多農(nóng)墾國(guó)有土地確權(quán)登記的經(jīng)驗(yàn)做法，但不得不承認(rèn)的是，農(nóng)墾土地確權(quán)也面臨著權(quán)屬存爭(zhēng)議、政策不完備、地方政府“不感冒”等困難。如今，基本完成農(nóng)墾國(guó)有土地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證的3年期限已過(guò)半，但全國(guó)農(nóng)墾土地確權(quán)發(fā)證率僅有31.5%。如何補(bǔ)上確權(quán)“短板”，已然迫在眉睫。
“腳踩金土地，過(guò)著窮日子。”曾為保障國(guó)家糧食安全、支援國(guó)家建設(shè)作出重要貢獻(xiàn)的農(nóng)墾行業(yè)，近年來(lái)因?yàn)轶w制、機(jī)制、政策等原因一度陷入困境。農(nóng)墾未來(lái)發(fā)展出路何在，如何將農(nóng)墾建成現(xiàn)代農(nóng)業(yè)航母，承擔(dān)起“國(guó)家隊(duì)、示范區(qū)、排頭兵、穩(wěn)定器”的歷史使命，是全面深化改革的一道必答題。
土地是農(nóng)墾最寶貴的資源，是農(nóng)墾的立業(yè)之本。我國(guó)農(nóng)墾現(xiàn)有土地5.49億畝、36萬(wàn)平方公里，相當(dāng)于兩個(gè)廣東省的面積。2015年中央《進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)墾改革發(fā)展的意見》(以下簡(jiǎn)稱《意見》)指明農(nóng)墾改革的方向是資源變資產(chǎn)、資產(chǎn)變資本，并把創(chuàng)新土地管理方式作為深化農(nóng)墾改革的七大任務(wù)之一。通過(guò)確權(quán)明晰土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，明確農(nóng)墾企業(yè)國(guó)有土地使用權(quán)主體地位，是農(nóng)用地資產(chǎn)化、資本化的前提，關(guān)系農(nóng)墾改革發(fā)展全局和國(guó)家戰(zhàn)略大局?！兑庖姟访鞔_要求，用3年左右的時(shí)間，基本完成農(nóng)墾國(guó)有土地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證。
目前，3年期限已過(guò)半，這項(xiàng)硬任務(wù)進(jìn)展不容樂(lè)觀。據(jù)統(tǒng)計(jì)，當(dāng)前全國(guó)農(nóng)墾土地確權(quán)發(fā)證率僅有31.5%，未確權(quán)發(fā)證的3.76億畝土地中有3100萬(wàn)畝存在權(quán)屬爭(zhēng)議，已經(jīng)確權(quán)的大部分沒(méi)有進(jìn)行房地一體登記。補(bǔ)上確權(quán)“短板”，既是落實(shí)不動(dòng)產(chǎn)登記登記的大勢(shì)所趨，更是夯實(shí)農(nóng)墾改革基石的迫在眉睫之舉。
確權(quán)之難原因諸多
面臨權(quán)屬存爭(zhēng)議、政策不完備、發(fā)證主體不明確、費(fèi)用有缺口、地方政府“不感冒”等困難“國(guó)家之所以明確3年期限，正是因?yàn)檗r(nóng)墾土地確權(quán)長(zhǎng)期停滯不前，必須集中力量攻堅(jiān)。”農(nóng)業(yè)部副部長(zhǎng)屈冬玉表示。
據(jù)調(diào)查了解，農(nóng)墾土地確權(quán)難，確有諸多客觀原因。
大量土地存在權(quán)屬爭(zhēng)議。我國(guó)農(nóng)墾多建于新中國(guó)成立初期，受政策、條件等限制，普遍缺乏用地審批手續(xù)等權(quán)屬來(lái)源證明資料。再加上農(nóng)場(chǎng)面積大、范圍廣，與周邊農(nóng)民集體等用地單位沒(méi)有明確的標(biāo)識(shí)物進(jìn)行區(qū)分，部分農(nóng)場(chǎng)多年來(lái)經(jīng)歷行政區(qū)劃調(diào)整、用地界線調(diào)整，實(shí)際用地現(xiàn)狀發(fā)生變更，使得農(nóng)場(chǎng)與周邊用地單位邊界存在較大爭(zhēng)議。
一旦發(fā)生爭(zhēng)議，周邊農(nóng)村集體等用地單位不配合指界、測(cè)量，致使權(quán)屬認(rèn)定工作擱置。地方政府多以土地糾紛來(lái)調(diào)處，出于維穩(wěn)考慮，農(nóng)場(chǎng)常常被迫讓步，將農(nóng)場(chǎng)土地確定歸農(nóng)民集體所有。國(guó)有土地被周邊農(nóng)民集體、農(nóng)民個(gè)人以及非農(nóng)墾單位侵占的現(xiàn)象頻發(fā)。據(jù)河北省農(nóng)墾局統(tǒng)計(jì)，2004年~2017年，全省2.3萬(wàn)畝農(nóng)場(chǎng)土地被侵占。
確權(quán)政策不完備。當(dāng)前，國(guó)有農(nóng)用地有償使用政策正在研究制定中，國(guó)有農(nóng)用地在土地登記時(shí)如何明確供地方式缺乏政策依據(jù)。同時(shí)，對(duì)于國(guó)有農(nóng)場(chǎng)依法使用的建設(shè)用地范圍、職工宅基地權(quán)利歸屬等問(wèn)題，亟須政策明確界定。
以上海市目前未確權(quán)的1.7萬(wàn)畝農(nóng)墾土地為例，這是農(nóng)場(chǎng)早期圍墾形成的劃撥土地。國(guó)有農(nóng)場(chǎng)公司制改革前，由于沒(méi)有相關(guān)用地批準(zhǔn)文件，不能確權(quán)登記。改制后，農(nóng)墾為企業(yè)性質(zhì)，將土地劃撥給農(nóng)場(chǎng)企業(yè)不符合劃撥用地目錄要求，也無(wú)法確權(quán)發(fā)證。
發(fā)證主體不明確。按照法律政策規(guī)定，農(nóng)墾國(guó)有土地使用權(quán)登記發(fā)證主體是具有獨(dú)立法人的國(guó)有農(nóng)場(chǎng)。當(dāng)前，一些地方農(nóng)墾體制改革沒(méi)有完全到位，農(nóng)墾單位身份既不是行政單位，也不是企業(yè)，導(dǎo)致土地?zé)o法確權(quán)。
“既不能把原農(nóng)場(chǎng)的土地使用權(quán)證發(fā)給改革后的管理區(qū)、鎮(zhèn)等行政組織，又不能發(fā)給個(gè)人。”據(jù)湖南省農(nóng)墾局負(fù)責(zé)人介紹，2000年后，該省部分農(nóng)場(chǎng)進(jìn)行了體制改革，改制后設(shè)立了管理區(qū)，但未設(shè)立相關(guān)的國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)濟(jì)組織。而新一輪農(nóng)墾改革尚在啟動(dòng)中，農(nóng)墾集團(tuán)公司、資本經(jīng)營(yíng)公司等組建尚未完成，發(fā)證主體仍不能明確。
確權(quán)費(fèi)用有缺口。國(guó)有農(nóng)場(chǎng)土地面積較大，確權(quán)需要在地籍調(diào)查、測(cè)量、數(shù)據(jù)信息化等方面投入大量經(jīng)費(fèi)，而農(nóng)墾普遍經(jīng)營(yíng)困難、負(fù)擔(dān)較重，部分農(nóng)場(chǎng)無(wú)法承擔(dān)確權(quán)費(fèi)用。
貴州省農(nóng)業(yè)委員會(huì)一位負(fù)責(zé)人表示，據(jù)初步測(cè)算，貴州墾區(qū)土地確權(quán)經(jīng)費(fèi)每畝超過(guò)100元。此標(biāo)準(zhǔn)對(duì)位于城鎮(zhèn)附近的農(nóng)場(chǎng)尚能承受，但對(duì)處于邊遠(yuǎn)地區(qū)，耕地和茶園租金每年每畝為50元左右、荒山荒坡租金不足5元的農(nóng)場(chǎng)來(lái)說(shuō)，實(shí)在無(wú)力承擔(dān)。
值得注意的是，盡管受諸多客觀原因制約，但從全國(guó)來(lái)看，農(nóng)墾國(guó)有土地確權(quán)工作進(jìn)展并不平衡，有的地區(qū)發(fā)證率達(dá)到了85%以上，有的地區(qū)發(fā)證率都還不到20%。業(yè)內(nèi)人士分析，一些地方“按兵不動(dòng)”有主觀上的原因——農(nóng)場(chǎng)屬地市縣政府對(duì)確權(quán)不重視、“不感冒”。
近年來(lái)，為滿足城市發(fā)展建設(shè)用地需求，一些地方政府打起了農(nóng)墾土地資源的“算盤”，農(nóng)場(chǎng)土地非農(nóng)化現(xiàn)象嚴(yán)重。特別是近郊型農(nóng)墾企業(yè)土地資源集中連片，地理位置靠近城鎮(zhèn)，具有獨(dú)特的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，一些土地已被劃入當(dāng)?shù)馗黝愰_發(fā)區(qū)或列入城鎮(zhèn)規(guī)劃用地，政府自然不愿意甚至限制國(guó)有農(nóng)場(chǎng)土地確權(quán)。
地方政府低價(jià)征收甚至無(wú)償收回農(nóng)場(chǎng)土地，用于城鎮(zhèn)建設(shè)和工業(yè)園區(qū)建設(shè)的現(xiàn)象多年來(lái)屢見不鮮。仍以河北為例，據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，2004年~2014年，全省農(nóng)墾被屬地市縣政府低價(jià)征收、無(wú)償劃撥用于城市建設(shè)、工業(yè)園區(qū)建設(shè)的耕地有10.9萬(wàn)畝，占農(nóng)墾總耕地面積的6.7%。
“雖然各管理區(qū)、農(nóng)場(chǎng)建立了以耕地總量動(dòng)態(tài)平衡為主要目標(biāo)的土地利用管理體制，減緩了耕地面積絕對(duì)下降的趨勢(shì)，但可補(bǔ)充耕地后備資源有限，并不能降低耕地面積事實(shí)上逐年減少的趨勢(shì)。”上述負(fù)責(zé)人介紹說(shuō)。
劃定“楚河漢界”
各地探索創(chuàng)新成立專門機(jī)構(gòu)、完善法律政策、分類分級(jí)調(diào)處糾紛和歷史遺留問(wèn)題等經(jīng)驗(yàn)做法，可供借鑒推廣12根界樁，猶如楚河漢界，讓江西省余江縣劉家站墾殖場(chǎng)和白塔渠管理局管家村扯皮了多年的耕地歸屬，有了明明白白的說(shuō)法。
夏至?xí)r節(jié)，這塊農(nóng)田田成方、路相通、渠相連，各種蔬菜、水果正在可勁兒生長(zhǎng)，一派生機(jī)勃勃景象。很難想象，之前的十幾年間，因?yàn)閮杉姨飰K相互插花、田埂彎彎曲曲，哪塊田屬于誰(shuí)，雙方各說(shuō)各的理兒，經(jīng)常因灌溉問(wèn)題發(fā)生糾紛，讓田地遭了殃，成了荒草叢生的撂荒地。2016年3月，余江啟動(dòng)農(nóng)墾國(guó)有土地使用權(quán)確權(quán)登記，爭(zhēng)議雙方按照同等面積調(diào)整地塊，簽訂了協(xié)議書，埋下了界樁，劃定了邊界。
據(jù)國(guó)土資源部地籍管理司(不動(dòng)產(chǎn)登記局)權(quán)屬處處長(zhǎng)邱烈飛介紹，近年來(lái)，國(guó)家層面高度重視農(nóng)墾國(guó)有土地確權(quán)登記發(fā)證工作，自2001年國(guó)辦轉(zhuǎn)發(fā)《國(guó)土資源部、農(nóng)業(yè)部關(guān)于依法保護(hù)國(guó)有農(nóng)場(chǎng)土地合法權(quán)益的意見》以來(lái)，先后出臺(tái)多個(gè)文件謀劃部署推進(jìn)。
2016年底，國(guó)土資源部、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合下發(fā)文件，要求依照不動(dòng)產(chǎn)登記法律法規(guī)和技術(shù)規(guī)范，按照“依法依規(guī)、因地制宜、先易后難”的原則，加快推進(jìn)農(nóng)墾國(guó)有土地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作，到2018年底完成權(quán)屬清晰、無(wú)爭(zhēng)議的農(nóng)墾國(guó)有土地確權(quán)登記發(fā)證任務(wù)，同時(shí)加快依法調(diào)處國(guó)有農(nóng)場(chǎng)土地權(quán)屬爭(zhēng)議。
“加快推進(jìn)農(nóng)墾國(guó)有土地確權(quán)登記發(fā)證，是維護(hù)農(nóng)墾合法權(quán)益，盤活土地資產(chǎn)，支持農(nóng)墾改革發(fā)展的重要基礎(chǔ)，是提高農(nóng)墾保障國(guó)家糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品供給能力的迫切需要，是落實(shí)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的重要內(nèi)容。”國(guó)土資源部副部長(zhǎng)王廣華表示。
按照國(guó)家部署，部分省區(qū)結(jié)合地方實(shí)際探索創(chuàng)新，形成了諸多農(nóng)墾國(guó)有土地確權(quán)登記經(jīng)驗(yàn)做法，可供借鑒推廣。
目前，黑龍江省已實(shí)現(xiàn)國(guó)有農(nóng)場(chǎng)土地確權(quán)發(fā)證全覆蓋。“如果僅以國(guó)土資源廳的名義和單獨(dú)的力量，很難理順農(nóng)墾企業(yè)與市縣政府、上級(jí)、同級(jí)部門的關(guān)系，確權(quán)將遇到相當(dāng)大困難和阻力。”黑龍江省國(guó)土資源廳不動(dòng)產(chǎn)登記局負(fù)責(zé)人表示，為此他們成立了專門的機(jī)構(gòu)——省政府土地劃界辦公室，在省國(guó)土資源廳增設(shè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，專門承擔(dān)土地確權(quán)發(fā)證及爭(zhēng)議調(diào)處工作。
隨著國(guó)有農(nóng)場(chǎng)土地確權(quán)協(xié)調(diào)解決難度的增加，裁決解決已成常態(tài)，土地行政主管部門陷入法律糾紛的可能性越來(lái)越大。黑龍江出臺(tái)了多項(xiàng)政策制度，將確權(quán)發(fā)證工作納入法制化、規(guī)范化管理。據(jù)悉，近年來(lái)，黑龍江廳涉及土地確權(quán)的88起行政復(fù)議、25起行政訴訟、7起國(guó)務(wù)院法制辦行政復(fù)議仲裁案件無(wú)一敗訴。
為加快確權(quán)進(jìn)度，黑龍江創(chuàng)新了工作方法：
求同存異，對(duì)個(gè)別一時(shí)難以解決的局部土地爭(zhēng)議暫劃為土地權(quán)屬待定區(qū)，條件成熟后再解決；
