(二十三)實行土地使用稅差別化管理制度。建立城鎮(zhèn)土地使用稅與節(jié)約集約用地掛鉤的稅收調(diào)節(jié)機制，積極開展以地控稅、以稅節(jié)地試點。在省政府規(guī)定的稅額幅度范圍內(nèi)，鼓勵支持市縣級政府在現(xiàn)有基礎(chǔ)上適當(dāng)提高土地使用稅標準，促進和引導(dǎo)按產(chǎn)業(yè)類型、區(qū)域位置等實施差別化稅收管理，閑置土地、低效用地按最高標準征稅，有條件的市縣可以試行按土地用途分類制定土地使用稅征收標準。

(二十四)完善獎懲考核機制。將各市縣的土地批后供地率、新增閑置土地與近5年年均供地量比例、單位國內(nèi)生產(chǎn)總值占用建設(shè)用地面積下降等作為考核市縣政府及領(lǐng)導(dǎo)班子的重要內(nèi)容，作為安排下達各市縣規(guī)劃建設(shè)用地指標、年度新增建設(shè)用地計劃指標、年度商品住宅供應(yīng)計劃指標等用地指標的重要依據(jù)。省國土資源主管部門要會同監(jiān)察等有關(guān)部門加強對本意見落實情況的監(jiān)督檢查，對發(fā)現(xiàn)存在弄虛作假、懈怠改革、執(zhí)行不力、嚴重玩忽職守行為的，要責(zé)令其限期糾正、整改，重大問題及時報告省政府。整改期間暫停該市縣建設(shè)用地審批工作。

九、本意見自印發(fā)之日起施行。

海南省人民政府

2018年1月10日

新土地管理政策四大熱點問答

■本報記者陳雪怡

“最嚴格”體現(xiàn)在哪些方面？何為“對賭協(xié)議”？如何促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級？對房地產(chǎn)市場是否有影響……

今天，在省政府召開的關(guān)于加強土地宏觀調(diào)控提升土地利用效益新聞發(fā)布會上，省國土資源廳相關(guān)負責(zé)人對近日出臺的《海南省人民政府關(guān)于進一步加強土地宏觀調(diào)控提升土地利用效益的意見》（以下簡稱《意見》）所引發(fā)的一系列熱點問題，一一進行了回應(yīng)。

“嚴格”主要體現(xiàn)在哪些方面

問：據(jù)了解，這一文件堪稱是海南史上“最嚴格”的土地管理政策，麻煩具體介紹一下這個文件的“嚴格”主要體現(xiàn)在哪些方面？

答：保護環(huán)境和節(jié)約資源是我國的基本國策，要求落實最嚴格的耕地保護制度和節(jié)約集約用地制度。我省是全國唯一的熱帶島嶼省份，土地的稀缺性和不可替代性是不言而喻的。因此，在加強土地管控和保護方面，我們采取了嚴格的措施，而這個文件的“嚴格”體現(xiàn)在兩個層面。

首先，在文件的總體要求、總體目標和總體原則中體現(xiàn)了“最嚴格”。文件全面貫徹落實黨的十九大精神和省委、省政府推進生態(tài)文明建設(shè)的要求，提出了嚴格建設(shè)用地總量管控，堅守土地利用的底線，嚴守生態(tài)保護紅線和耕地保護紅線。從具體政策措施來說，“嚴格”在于五個方面：

第一，嚴格規(guī)劃管控，建立規(guī)劃調(diào)整的硬約束制度，嚴格控制規(guī)劃的擅自調(diào)整；

第二，嚴格土地準入，提出建立土地出讓的控制標準，首次將土地投資強度、產(chǎn)值和稅收等，納入土地出讓的前置條件，把好土地的準入門檻；

第三，嚴格土地用途管制，嚴禁其他各類用途的土地改變?yōu)樯唐?a href="http://www.maskodm.com/gongying/zhuzhai/" class="tag-link" target="_blank">住宅用地；

第四，嚴格土地規(guī)范管理。包括禁止各類招商項目中配套商品住宅。禁止商品住宅和其他產(chǎn)業(yè)項目捆綁搭配供應(yīng)；

第五，嚴格土地交易管理，要求所有招標、拍賣、掛牌公開供應(yīng)的土地納入省級統(tǒng)一的土地市場進行交易，否則不得辦理土地登記。

何為“對賭協(xié)議”

問：《意見》中提到在土地開發(fā)利用中，采用“對賭協(xié)議”加強開發(fā)利用管理，請省國土資源廳具體談?wù)勥@方面的內(nèi)容。

答：實際上，對賭是投行業(yè)務(wù)，企業(yè)兼并的過程中經(jīng)常用的一種方式，可以叫作估值調(diào)整機制。通俗地講，它是雙方對未來不確定的投資和收益情況，用事先約定的一種方式明確今后雙方的收益和風(fēng)險。也就是說，通過簽訂協(xié)議，明確今后不管出現(xiàn)什么情況，雙方都必須按照協(xié)議履行自己的義務(wù)，享受權(quán)利，承擔(dān)風(fēng)險，包括違約機制。

將這一方式用到土地管理中也是一種新的嘗試，可以從四個方面理解“對賭協(xié)議”：第一，“對賭協(xié)議”是一種合同，它和土地出讓的合同一樣，都是雙務(wù)合同，都能適用民法總則的規(guī)定，也都能適用經(jīng)濟法的有關(guān)規(guī)定。“對賭協(xié)議”跟土地出讓合同都是可以并用、并行的。在《意見》中，既要求市縣人民政府供應(yīng)土地，又要求市縣人民政府在出讓土地前把土地開發(fā)建設(shè)有關(guān)條件事先發(fā)布告知土地參與競買人，在土地出讓公告和有關(guān)的競買手冊中都要公開列明，這充分保證了當(dāng)事人的知情權(quán)。這就是在合同關(guān)系中，合同的要約。競買人參加競買本身就是對政府要約的承諾，這就是“愿者參與”。在參與過程中，政府和競買人雙方都是作為平等的民事主體存在的，也都遵循和體現(xiàn)了民法總則的議事原則，不存在買賣不公的問題。雙方簽訂的土地合同是具有法律效力的，不但對競買人有約束力，對政府同樣有約束力，如果發(fā)生雙方糾紛、協(xié)商不下，由人民法院裁定。也就是說，把“對賭協(xié)議”這種相關(guān)的條款引入到土地交易中，在法律上沒有障礙。

第二，從對賭的內(nèi)容來看，只要法律沒有禁止的東西，雙方都可以在“對賭協(xié)議”中體現(xiàn)。比如說，政府可以提出出讓這塊地，要求什么時間投資多少金額，什么時候完成開發(fā)，甚至可以提出多長時間投產(chǎn)，以后解決多少人的就業(yè)，產(chǎn)生多少稅收等，這些內(nèi)容都可以成為“對賭協(xié)議”或者是土地出讓合同的條款提出來。愿者參與，企業(yè)投資，達成協(xié)議，這就是約束雙方的條款。如果是出現(xiàn)了約定的條件不達成，按照雙方約定好的，政府可以以適當(dāng)?shù)慕痤~收回土地，甚至如果約定的條件是無償收回，政府也可以無償收回。這是從對賭的內(nèi)容理解“對賭協(xié)議”。

第三，從土地管理的時效角度來看，由于我國的《物權(quán)法》《土地管理法》和相關(guān)的法規(guī)沒有對具體某宗地開發(fā)利用過程中有明確的規(guī)定，既沒有那么詳盡的規(guī)定，也不可能窮盡現(xiàn)實生活中的各種情況。地方政府為了發(fā)揮實施土地開發(fā)的目的，政府可以提出剛才提到的“對賭協(xié)議”的內(nèi)容，這樣一來，就形成了對法律規(guī)定不完善、或者是法律不可能規(guī)定的地方進行彌補。比如《意見》提出的要提高土地利用效率，這是從管理者的角度理解“對賭協(xié)議”的含義。

第四，從實操的層面來看，可以把“對賭協(xié)議”融入到土地出讓的條款中，不再單獨簽訂“對賭協(xié)議”。既可以兩個協(xié)議，一個“對賭協(xié)議”和一個土地出讓合同同時簽訂，也可以把“對賭協(xié)議”作為土地出讓合同的一個附件。這幾種情況都不影響它的法律效力。

把“對賭協(xié)議”這個機制引入到土地利用管理中，用好合同管理這種民事法律手段，既可以彌補法律規(guī)定的不足，也可以更好地發(fā)揮政府的作用。這樣的設(shè)定，是市場決定資源配置和發(fā)揮政府作用最好的結(jié)合點。

如何助力海南重點產(chǎn)業(yè)發(fā)展

問：《意見》將如何助力海南的重點產(chǎn)業(yè)發(fā)展？

答：近年來，省委、省政府堅決貫徹落實黨中央、國務(wù)院關(guān)于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要求，出臺了一系列的政策措施，土地政策是宏觀調(diào)控中非常重要的一個環(huán)節(jié)?！兑庖姟纷鳛橥恋毓芾碚撸谥С之a(chǎn)業(yè)發(fā)展和轉(zhuǎn)型升級方面有著不容小覷的作用和意義。

首先，在保障產(chǎn)業(yè)用地的用地規(guī)劃和計劃的安排上，《意見》提出對產(chǎn)業(yè)用地應(yīng)保盡保，精準施策，特別是對實體經(jīng)濟予以傾斜，具體包括全省十二個重點產(chǎn)業(yè)、六類重點產(chǎn)業(yè)園區(qū)、“美麗海南百鎮(zhèn)千村”建設(shè)等。同時，《意見》還提出，禁止向產(chǎn)能過剩、高污染、高耗能的產(chǎn)業(yè)進行供地。

第二，關(guān)于產(chǎn)業(yè)用地的供地模式，《意見》提出一套“組合拳”的供應(yīng)模式，其中包括“先租后讓”“點狀供地”等創(chuàng)新性的方式支持產(chǎn)業(yè)用地的落地和發(fā)展。同時關(guān)于供地的價格，《意見》提出了關(guān)于研發(fā)設(shè)計、現(xiàn)代物流等產(chǎn)業(yè)用地可按規(guī)定參照工業(yè)用地出讓價格出讓。

第三，在土地期限方面，《意見》提出結(jié)合產(chǎn)業(yè)生命周期安排彈性供地年期，結(jié)合產(chǎn)業(yè)的生命周期確定土地的供應(yīng)期限，這樣有利于降低企業(yè)的用地成本，提高土地利用效益。

最后，為了保證產(chǎn)業(yè)政策能夠有效落地，《意見》也提出了相應(yīng)的獎懲措施，也就是對于市縣政府節(jié)約集約用地水平比較高的，可以傾斜安排用地指標；對于土地利用效益較低，利用粗放的市縣將調(diào)整用地計劃的安排，甚至?xí)和Ｍ恋氐墓?yīng)，以此進一步保障海南的產(chǎn)業(yè)用地和發(fā)展。

最嚴政策會否推高海南房價

問：土地政策與房地產(chǎn)相關(guān)，請問《意見》的出臺對海南的房地產(chǎn)市場會有怎樣的影響？嚴控土地調(diào)控政策是否會進一步推高海南的房價？

答：房地產(chǎn)概念大概有三個層次的理解，第一個層次是廣義的房地產(chǎn)概念，也就是房地產(chǎn)管理法說到的在國有土地上開發(fā)建設(shè)，包括建設(shè)房屋和構(gòu)筑物，這些活動都算房地產(chǎn)開發(fā)；第二種理解，土地房地產(chǎn)宏觀調(diào)控中，經(jīng)常會把住宅類開發(fā)和商業(yè)類開發(fā)合并稱為房地產(chǎn)開發(fā)，這是中間的概念。還有一個狹義的概念是住宅建設(shè)，包括商品住宅建設(shè)。很多網(wǎng)民、很多人關(guān)注的可能是最后一種，就是狹義的房地產(chǎn)市場，因為跟大家息息相關(guān)，房價漲了沒有，指的是住宅的價格漲了沒有。

市場不敢說是千變?nèi)f化、變化莫測，但是，市場的不確定性是一個很顯性的特征，房地產(chǎn)市場也是這樣。房地產(chǎn)市場和其他的市場一樣，受到很多因素的影響，是波動的。同時，也受到政府的宏觀調(diào)控影響。但是，政府的調(diào)控是綜合性的，是多部門施策、多部門發(fā)力才能達成產(chǎn)生預(yù)期的效果。土地調(diào)控只是其中一個手段，單純從《意見》來看，預(yù)測海南今后房地產(chǎn)會發(fā)生什么變化，很難有準確的結(jié)論。

《意見》是針對整個廣義的房地產(chǎn)，也是針對整個土地管理工作制定的，如果說影響，是對海南整體的房地產(chǎn)市場的影響。出臺這個《意見》的宗旨、初衷、目的，就是引導(dǎo)房地產(chǎn)健康有序發(fā)展。海南的環(huán)境吸引越來越多的朋友來到這里度假、養(yǎng)生，甚至養(yǎng)老，海南面對這樣的情況，其房地產(chǎn)市場有自己的獨特性，它不但要為本省居民，包括來海南創(chuàng)業(yè)、就業(yè)發(fā)展的人提供剛性的住宅需求的任務(wù)，同時也要承擔(dān)、面臨越來越多的省外人群到海南旅游度假、養(yǎng)生養(yǎng)老，提供住宿、餐飲和其他服務(wù)的問題。特別是這些年，隨著國內(nèi)經(jīng)濟的快速發(fā)展，人民越來越追求高品質(zhì)的健康生活，來海南旅游度假、養(yǎng)生養(yǎng)老的人越來越多，來海南購房就業(yè)的人也越來越多。據(jù)統(tǒng)計，2017年，省外人士到海南購房的比例占海南商品房銷售比85%以上，而且上升趨勢還在發(fā)展。所以，從這個意義上來講，海南房地產(chǎn)面向的是全國的市場，十幾億人口都是它潛在的客戶。這種情況在全國恐怕也是獨特唯一的。但是，海南地域面積很小，土地資源稀缺，加上島嶼的生態(tài)環(huán)境是比較脆弱的，其環(huán)境承載力也是有限的。只要是客觀地看待這個問題，誰都能得出一個結(jié)論，海南在房地產(chǎn)調(diào)控，特別是在住宅市場調(diào)控上的壓力和難度是巨大的。習(xí)總書記有一句話，大家也耳熟能詳，“房子是用來住的，不是用來炒的”。習(xí)總書記的這個指示，是全國也是海南房地產(chǎn)宏觀調(diào)控的方向和定位。

《意見》一方面要圍繞著解決本省居民的剛性需求，本省居民包括在本省創(chuàng)業(yè)、就業(yè)的外省非海南戶籍人員的剛性需求，要按類調(diào)控、分類保障，要在保障性住房、棚戶區(qū)改造、滿足本省居民需求等方面進一步增加土地供應(yīng)量，要做到應(yīng)保盡保，《意見》釋放了很強烈的信號。另一方面，考慮到全國人民來海南旅游度假、養(yǎng)生養(yǎng)老的需求，《意見》也明確進一步豐富海南的房地產(chǎn)類型，重點發(fā)展以提供旅游度假、養(yǎng)生養(yǎng)老服務(wù)為目標的房地產(chǎn)。從用地的類型上來看，主要是增加旅館類、住宿餐飲類這樣的經(jīng)營性用地指標。面向島外居民銷售的商品住宅用地要把握一個原則，既要合理有序的配置，也要嚴格限制。省委書記劉賜貴提出，海南不做房地產(chǎn)加工廠。海南島很小，環(huán)境很脆弱，海南的房子是用來住的，不是用來炒的，更不應(yīng)該是用來空著曬太陽的。相信這個《意見》出臺之后，海南保障性剛需將會更加有利，房地產(chǎn)的結(jié)構(gòu)將會優(yōu)化，房地產(chǎn)市場運行將會更加健康有序。