北京市“十三五”時期土地資源整合利用規(guī)劃
京政發(fā)〔2016〕41號
第一章 發(fā)展基礎(chǔ)與形勢要求
第一節(jié) 主要成效
“十二五”時期是北京發(fā)展具有重大歷史意義的五年。在北京市委、市政府的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，北京市國土資源系統(tǒng)堅(jiān)決貫徹落實(shí)中央對北京工作重要指示精神，主動適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，牢牢把握首都城市戰(zhàn)略定位，堅(jiān)決貫徹落實(shí)京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略，始終盡職盡責(zé)保護(hù)國土資源、節(jié)約集約利用國土資源、盡心盡力維護(hù)群眾權(quán)益，重點(diǎn)圍繞穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險要求，改革創(chuàng)新、主動作為，“十二五”確定的主要任務(wù)目標(biāo)基本完成，保障和支撐了首都經(jīng)濟(jì)提質(zhì)增效、轉(zhuǎn)型升級和持續(xù)健康發(fā)展。
土地資源保障服務(wù)能力不斷增強(qiáng)。實(shí)施“總量控制、供需雙向調(diào)節(jié)、差別化”的供地政策，“十二五”時期實(shí)際供應(yīng)國有建設(shè)用地19920公頃，較“十一五”時期下降33%，優(yōu)先保障民生項(xiàng)目用地和高端產(chǎn)業(yè)用地需求，實(shí)現(xiàn)土地供應(yīng)總量與首都經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相協(xié)調(diào)。不斷完善和創(chuàng)新交易方式，土地市場成交經(jīng)營性用地5148公頃、成交地價款總額約7389億元，在穩(wěn)控地價的同時積極營造良性的土地市場競爭環(huán)境。按照“瘦身、控增、提速、降債”的思路，推進(jìn)土地儲備開發(fā)工作，有效拉動經(jīng)濟(jì)增長、加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)、增強(qiáng)政府宏觀調(diào)控能力的成效充分顯現(xiàn)。
土地資源利用方式逐步轉(zhuǎn)變。加強(qiáng)建設(shè)用地總量管控，堅(jiān)持走內(nèi)涵發(fā)展、集約發(fā)展之路，2011年至2014年建設(shè)用地和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增長速度均明顯放緩，2014年建設(shè)用地和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增長規(guī)模分別為2011年的48.5%和38.6%。嚴(yán)格控制新增建設(shè)占用農(nóng)用地和生態(tài)用地，不斷加大盤活存量低效建設(shè)用地力度，2011年至2014年，征占土地中集體建設(shè)用地比例由44.4%升至47.4%。調(diào)整產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目供地審核方式，開展存量工業(yè)用地盤活政策研究，加強(qiáng)土地批后監(jiān)管，健全完善閑置土地處置工作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)國土資源節(jié)約集約模范縣(市)創(chuàng)建活動全覆蓋。全方位、多層次推進(jìn)土地節(jié)約集約利用，2011年至2014年，單位城鄉(xiāng)建設(shè)用地人口承載力從7037人/平方公里增至7410人/平方公里，建設(shè)用地地均GDP從470萬元/公頃增至601萬元/公頃，分別增長5個百分點(diǎn)和28個百分點(diǎn)，土地節(jié)約集約利用水平明顯提升。
土地資源管理積極服務(wù)民生保障。不斷完善住宅用地供應(yīng)體系，優(yōu)先安排保障性安居工程用地，加大棚戶區(qū)改造用地政策支持力度，鼓勵企業(yè)利用自有土地建設(shè)民生住房，連續(xù)五年提前超額完成保障性安居工程用地供應(yīng)，累計(jì)供應(yīng)土地4166公頃，全面完成中央下達(dá)我市100萬套保障性安居工程建設(shè)籌集任務(wù)的用地保障任務(wù)。積極探索、穩(wěn)妥推進(jìn)留地安置、實(shí)物補(bǔ)償?shù)日鞯囟嘣a(bǔ)償安置方式，制定實(shí)施征地補(bǔ)償區(qū)片指導(dǎo)價，切實(shí)保護(hù)被征地農(nóng)民合法利益。
土地資源保護(hù)監(jiān)管水平不斷提升。堅(jiān)守耕地紅線，嚴(yán)格落實(shí)基本農(nóng)田保護(hù)目標(biāo)、高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)任務(wù)。強(qiáng)化管控性保護(hù)，落實(shí)市政府耕地保護(hù)責(zé)任，嚴(yán)格執(zhí)行耕地占補(bǔ)平衡制度。推進(jìn)建設(shè)性保護(hù)，編制基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)專項(xiàng)規(guī)劃，大力實(shí)施土地整治，“十二五”時期共批準(zhǔn)立項(xiàng)土地整治項(xiàng)目建設(shè)總規(guī)模98.57萬畝，預(yù)計(jì)新增耕地5.94萬畝，確保全市基本農(nóng)田數(shù)量不減少、質(zhì)量有提高。不斷完善“全面覆蓋、全程監(jiān)管、科技支撐、執(zhí)法督察、社會監(jiān)督”的綜合監(jiān)管體系，2011年至2014年，全市立案查處違法用地36869.1畝，其中違法占用耕地3678.2畝，土地違法違規(guī)形勢逐步好轉(zhuǎn)。
土地資源管理不斷注入新活力。積極推進(jìn)以土地為基礎(chǔ)的不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度及宗地統(tǒng)一編碼建設(shè)，成為全國首個在全域范圍頒發(fā)不動產(chǎn)統(tǒng)一證書的省級單位。規(guī)范有序推進(jìn)農(nóng)村土地管理制度改革，探索集體土地租賃住房用地政策，大興區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點(diǎn)工作開局良好。深化行政審批制度改革，審批事項(xiàng)由80項(xiàng)精簡為28項(xiàng)，精簡比例達(dá)到65%。
土地資源發(fā)展后勁日益增強(qiáng)。加強(qiáng)土地用途管制，進(jìn)一步嚴(yán)格規(guī)范土地利用總體規(guī)劃修改，堅(jiān)持統(tǒng)籌區(qū)域土地利用，著力優(yōu)化國土空間開發(fā)格局，切實(shí)增強(qiáng)土地利用總體規(guī)劃整體管控作用。深化地籍管理，農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作全面完成，北京市第二次全國土地調(diào)查主要數(shù)據(jù)成果得到廣泛應(yīng)用?？萍紕?chuàng)新能力不斷提升，國土資源標(biāo)準(zhǔn)體系初步建立。國土資源監(jiān)測指揮中心投入使用，綜合監(jiān)管平臺應(yīng)用全面深化，國土資源“一張圖”數(shù)據(jù)資源不斷豐富，“管、建、用”三位一體的信息化管理機(jī)制持續(xù)完善。
第二節(jié) 面臨形勢
“十三五”時期是我國全面建成小康社會的決勝階段，是北京主動融入京津冀協(xié)同發(fā)展，落實(shí)首都城市戰(zhàn)略定位，建設(shè)國際一流的和諧宜居之都的重要時期，也是加快轉(zhuǎn)變土地資源利用方式和深化土地資源改革的關(guān)鍵時期。在新的歷史條件下，必須深刻領(lǐng)會和準(zhǔn)確把握中央對北京工作的新要求，科學(xué)研判首都經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展面臨的新變化和土地資源整合利用面臨的新形勢。
經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)提出實(shí)現(xiàn)用地減量發(fā)展的新目標(biāo)。當(dāng)前，首都經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)。我們必須按照新常態(tài)的內(nèi)在規(guī)律主動適應(yīng)新常態(tài)、引領(lǐng)新常態(tài)，通過土地資源利用方式的轉(zhuǎn)變推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長動力從要素投入驅(qū)動向創(chuàng)新驅(qū)動轉(zhuǎn)換。在土地利用方式上，決不能再以過度消耗土地資源為代價。在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，要著力構(gòu)建“高精尖”經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，下大力氣推動產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級，提高發(fā)展的質(zhì)量效益，就必須要處理好“舍”與“得”的關(guān)系，走內(nèi)涵發(fā)展、集約發(fā)展之路。正確處理好保障發(fā)展與保護(hù)資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境的關(guān)系，優(yōu)化土地利用的結(jié)構(gòu)和空間布局，落實(shí)最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，以“節(jié)約減量、集約增效”為主線，大力推進(jìn)節(jié)約集約用地，實(shí)現(xiàn)用地減量發(fā)展，加快構(gòu)建土地資源保障首都科學(xué)發(fā)展新機(jī)制。
疏解非首都功能提出盤活存量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)的新課題。市委十一屆七次全會強(qiáng)調(diào)，要堅(jiān)持增量控制與存量疏解雙管齊下，嚴(yán)格落實(shí)各類功能禁止和限制的要求，積極穩(wěn)妥有序疏解非首都功能。調(diào)整和疏解功能，需要做“減法”，只有做好“減法”，騰出空間，舍掉不符合首都城市戰(zhàn)略定位的功能和產(chǎn)業(yè)，才能放下包袱，輕裝前進(jìn)，給構(gòu)建“高精尖”經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)提供空間。因此，要以《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》為統(tǒng)領(lǐng)，按照《北京市新增產(chǎn)業(yè)的禁止和限制目錄》和《產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移指導(dǎo)目錄》的要求，嚴(yán)格控制非首都功能的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目用地供應(yīng)，加大存量用地盤活力度，積極研究工業(yè)企業(yè)搬遷后土地的再利用、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級、用地結(jié)構(gòu)優(yōu)化等問題。同時，對于北京城市副中心的建設(shè)要做好規(guī)劃，認(rèn)真總結(jié)北京中心城發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，嚴(yán)格控制城市開發(fā)邊界，避免出現(xiàn)“攤大餅”現(xiàn)象。
貫徹落實(shí)五大發(fā)展理念提出土地資源改革發(fā)展的新任務(wù)。創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享五大發(fā)展理念，集中反映了我們黨對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)律認(rèn)識的深化，既是關(guān)系我國發(fā)展全局的一場深刻變革，也是關(guān)系土地資源事業(yè)的一場深刻變革。我們要把創(chuàng)新擺在土地資源事業(yè)發(fā)展全局的核心位置，以科技創(chuàng)新為引領(lǐng)，大力推進(jìn)理論創(chuàng)新、制度創(chuàng)新，依靠創(chuàng)新推動土地資源領(lǐng)域改革發(fā)展。要以協(xié)調(diào)的理念推進(jìn)首都經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量和效益的提升、推動京津冀協(xié)同發(fā)展，統(tǒng)籌資源開發(fā)保護(hù)、優(yōu)化國土空間開發(fā)格局、合理配置城鄉(xiāng)資源要素。要以綠色理念全面加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)，堅(jiān)持節(jié)約資源和環(huán)境保護(hù)的基本國策，堅(jiān)守生態(tài)紅線、耕地保護(hù)紅線、土地資源消耗上線，根據(jù)土地資源承載能力調(diào)節(jié)城市規(guī)模，促進(jìn)人口、發(fā)展與資源環(huán)境相均衡。要以開放的理念深化土地資源領(lǐng)域的交流與合作。要以共享的理念樹立惠民利民資源觀，把保障民生權(quán)益落實(shí)到土地資源整合利用的各個方面，使廣大群眾在土地資源領(lǐng)域改革發(fā)展中有更多獲得感。
第二章 指導(dǎo)方針和目標(biāo)
第一節(jié) 指導(dǎo)思想和基本原則
高舉中國特色社會主義偉大旗幟，全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神及中央城市工作會議精神，以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，深入貫徹習(xí)近平總書記系列重要講話和對北京工作的重要指示精神，按照“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局，牢固樹立和貫徹落實(shí)五大發(fā)展理念，堅(jiān)持“五個統(tǒng)籌”，堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國策，堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和節(jié)約用地制度，堅(jiān)持走“以人為本、四化同步、優(yōu)化布局、生態(tài)文明、文化傳承”的中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，主動適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，深入實(shí)施京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略，著力推進(jìn)土地資源整合利用，優(yōu)化國土空間開發(fā)格局，切實(shí)提高土地資源供給質(zhì)量和效率，實(shí)現(xiàn)用地減量發(fā)展，為率先建成小康社會、加快推進(jìn)國際一流的和諧宜居之都建設(shè)、譜寫中華民族偉大復(fù)興中國夢北京篇章奠定更加堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。
基本原則：
堅(jiān)持優(yōu)化空間格局。在堅(jiān)持土地利用總格局基本穩(wěn)定的前提下，進(jìn)一步優(yōu)化土地利用空間結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃指標(biāo)“兩減一增”(減耕地和基本農(nóng)田、減建設(shè)用地、增綠色空間)。推動“多規(guī)合一”，共同劃定三條紅線(永久基本農(nóng)田紅線、生態(tài)紅線、城市開發(fā)邊界)，創(chuàng)新規(guī)劃實(shí)施機(jī)制，轉(zhuǎn)變政府職能，提升城市綜合治理水平，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)“一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖”。
堅(jiān)持用地減量發(fā)展。按照“框定總量、限定容量、盤活存量、做優(yōu)增量、提高質(zhì)量”的原則，堅(jiān)決落實(shí)最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，實(shí)施建設(shè)用地減量發(fā)展戰(zhàn)略，堅(jiān)守建設(shè)用地規(guī)模底線，嚴(yán)格控制新增建設(shè)用地，著力騰退盤活存量低效用地，切實(shí)保障符合首都功能用地供應(yīng)，為優(yōu)化提升首都核心功能、推進(jìn)“大城市病”治理、推動京津冀協(xié)同發(fā)展奠定更加堅(jiān)實(shí)的資源基礎(chǔ)。
堅(jiān)持三位一體保護(hù)。按照“耕地保護(hù)優(yōu)先、數(shù)量質(zhì)量生態(tài)并重”的原則，堅(jiān)決落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，堅(jiān)守耕地規(guī)模底線，加強(qiáng)耕地質(zhì)量建設(shè)，強(qiáng)化耕地生態(tài)功能，推進(jìn)耕地數(shù)量質(zhì)量生態(tài)“三位一體”保護(hù)。
堅(jiān)持加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)。牢固樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的理念，堅(jiān)決落實(shí)最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度，堅(jiān)持綠水青山就是金山銀山，堅(jiān)守生態(tài)紅線，努力增加綠色生態(tài)空間，大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。
堅(jiān)持全面深化改革。堅(jiān)持走新型城鎮(zhèn)化道路，深化重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革，從重計(jì)劃配置、項(xiàng)目安排向重市場決定、制度設(shè)計(jì)轉(zhuǎn)變，做好保障和服務(wù)，努力營造適應(yīng)創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展要求的土地資源制度環(huán)境，激發(fā)土地資源事業(yè)發(fā)展活力。
第二節(jié) 規(guī)劃目標(biāo)
按照經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的總體目標(biāo)和戰(zhàn)略決策，堅(jiān)持首都城市戰(zhàn)略定位，圍繞優(yōu)化提升首都核心功能、建設(shè)國際一流的和諧宜居之都、推動京津冀協(xié)同發(fā)展，統(tǒng)籌高效開發(fā)與合理保護(hù)，兼顧當(dāng)前利益和長遠(yuǎn)發(fā)展，進(jìn)一步提升土地資源基礎(chǔ)性、全局性和戰(zhàn)略性地位。“十三五”時期，北京市土地資源整合利用的主要目標(biāo)是：
土地節(jié)約集約利用水平顯著提升。到2020年，北京市建設(shè)用地總規(guī)模控制在3720平方公里以內(nèi)，比現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃確定的規(guī)劃目標(biāo)減少97平方公里；北京市城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)?？刂圃?800平方公里以內(nèi)，比2014年末現(xiàn)狀城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模減少103平方公里；北京市土地開發(fā)強(qiáng)度控制在22.7%以內(nèi)，平原地區(qū)土地開發(fā)強(qiáng)度控制在45%以內(nèi)；北京市常住人口總量控制在2300萬人以內(nèi)，人均建設(shè)用地面積控制在162平方米左右；完成國家下達(dá)的“十三五”時期單位國內(nèi)生產(chǎn)總值建設(shè)用地下降的目標(biāo)任務(wù)。
耕地和基本農(nóng)田得到有效保護(hù)。到2020年，北京市耕地保有量不低于166萬畝，基本農(nóng)田保護(hù)面積不低于150萬畝；完成永久基本農(nóng)田劃定和國家下達(dá)的“十三五”時期高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)任務(wù)。
生態(tài)建設(shè)取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。到2020年，完成38萬畝平原綠化任務(wù)，北京市森林覆蓋率達(dá)到44%，平原地區(qū)森林覆蓋率達(dá)到30%以上。
專欄1：“十三五”時期土地資源整合利用主要指標(biāo)
