農(nóng)村土地制度改革是下一步中國農(nóng)村發(fā)展要解決的大問題，它不僅涉及農(nóng)村改革如何開展，還關系到新型城鎮(zhèn)化建設能否順利推進。我國農(nóng)村土地改革要實現(xiàn)的核心目標是什么？在我們看來，應該是兩個目的：一是農(nóng)民受益，二是農(nóng)村發(fā)展。相關的改革制度，應該圍繞這兩個核心目標來設計。
在農(nóng)村土地改革的“三塊地”——承包地、集體建設用地、宅基地中，改革的難度不一：農(nóng)用耕地受到紅線保護，但在土地流轉環(huán)節(jié)已有不小進展；宅基地入市受到制度制約，還未有突破；只有農(nóng)村集體建設用地可以進行市場化的入市交易，因此可以在農(nóng)村土地制度改革中先動起來。2015年2月，全國人大授權國務院在北京市大興區(qū)等33個試點縣（市、區(qū)）行政區(qū)域，暫時調整實施土地管理法、城市房地產(chǎn)管理法關于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地管理制度的有關規(guī)定，其中包括：暫時停止實施土地管理法第43條和第63條、城市房地產(chǎn)管理法第9條關于集體建設用地使用權不得出讓等的規(guī)定，明確在符合規(guī)劃、用途管制和依法取得的前提下，允許存量農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地使用權出讓、租賃、入股，實行與國有建設用地使用權同等入市、同權同價。
日前，財政部、國土資源部聯(lián)合印發(fā)《農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地土地增值收益調節(jié)金征收使用管理暫行辦法》（《暫行辦法》），對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地土地增值收益管理做出規(guī)范。該辦法適用于有效期至2017年12月31日，與試點時限保持一致。值得注意的是，《暫行辦法》提出，在農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市環(huán)節(jié)取得入市收益的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，或者在轉讓環(huán)節(jié)取得再轉讓收益的土地使用權人，應向國家繳納調節(jié)金。調節(jié)金分別按入市或再轉讓農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地土地增值收益的20%-50%征收。具體征收比例，由試點縣綜合考慮土地增值收益情況，考慮土地用途、土地等級、交易方式等因素確定。調節(jié)金全額上繳試點縣地方國庫，納入地方一般公共預算管理，由試點縣財政部門統(tǒng)籌安排使用，試點期間，省、市不參與調節(jié)金分成。有以下5種情形之一的，將按照國家有關規(guī)定追究法律責任：擅自減免調節(jié)金或者改變調節(jié)金征收范圍、對象和標準的，隱瞞、坐支應當上繳的調節(jié)金的，滯留、截留、挪用應當上繳的調節(jié)金的，不按照規(guī)定的預算級次、預算科目將調節(jié)金繳入國庫的，其他違反國家財政收入管理規(guī)定的行為。
從現(xiàn)實來看，農(nóng)村土地改革產(chǎn)生的收益分配，如果沒有地方政府參與，是很難執(zhí)行下去的。在一次關于農(nóng)村宅基地直接入市的討論中，有地方官員對此表示質疑，并以強烈的語氣稱，“如果你們想讓農(nóng)村徹底混亂，那就繞開地方政府去搞宅基地改革吧”。很顯然，如果把農(nóng)村土地改革定位為一個分利的過程，那自然“見者有份”，地方政府也要成為重要的利益分享者。從農(nóng)村土地改革的目標來看，確定土地增值利益的分配，并不是土地改革的主要目標。換句話說，過去在快速城市化過程中盛行的過于畸形的“土地經(jīng)濟”和“土地財政”模式，不能再主導新農(nóng)村建設和新型城鎮(zhèn)化建設。在我們看來，要實現(xiàn)讓農(nóng)民受益、讓農(nóng)村得到發(fā)展的目標，必須在兩個方面有制度性的突破：一是土地制度改革有所突破，可以探索以某種形式的土地產(chǎn)權或土地長期使用權作為交換，吸引城市資本下鄉(xiāng)，參與到農(nóng)村的建設中來。二是農(nóng)村土地收益制度要向農(nóng)民傾斜，過去農(nóng)村征地，農(nóng)民屬于相結弱勢的群體，今后要實現(xiàn)全面小康目標，則要抓住新型城鎮(zhèn)化的機會向農(nóng)民作利益傾斜。
其實，在國務院部門的相關政策設計中，已經(jīng)比過去更多考慮農(nóng)村的利益了。據(jù)有關官員對《暫行辦法》的解釋，對于土地調節(jié)金的使用，除了前述“試點縣財政部門統(tǒng)籌安排使用”之外，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織以現(xiàn)金形式取得的土地增值收益，按照壯大集體經(jīng)濟的原則留足集體后，在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員之間公平分配。對以非現(xiàn)金形式取得的土地增值收益應加強管理，并及時在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內部進行公示。這意味著，至少從得國務院政策設計的意圖來看，希望把農(nóng)村集體建設用地的市場化增值收益，在集體所有制框架下進行一定的分配。
農(nóng)村土地制度改革對未來中國農(nóng)村的發(fā)展極為關鍵，是最后一個制度性紅利的來源。但在土地改革制度的設計上，要杜絕“土地財政”模式的主導，要以農(nóng)民受益和農(nóng)村發(fā)展兩大目標為核心來設計制度。
