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盤活95萬(wàn)畝閑置用地：“土地使用效率”或?qū)懭胄滦统擎?zhèn)化方案
接近國(guó)土部的知情人士透露，土地制度改革作為新型城鎮(zhèn)化重要的改革措施，已經(jīng)形成初步框架，上報(bào)至有關(guān)部門。未來(lái)新型城鎮(zhèn)化解決土地供需矛盾的核心，或是向存量開(kāi)刀，促進(jìn)土地的集約利用。
中國(guó)社會(huì)科學(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究所副所長(zhǎng)魏后凱介紹，新型城鎮(zhèn)化更傾向于集約、綠色，不再像過(guò)去只是通過(guò)土地的平均擴(kuò)張推進(jìn)城鎮(zhèn)化，而更多的是挖掘現(xiàn)有的土地潛力，提高單位土地產(chǎn)生的效率。之前，國(guó)家發(fā)改委曾就城鎮(zhèn)化規(guī)劃向其征求過(guò)意見(jiàn)。
據(jù)本報(bào)記者了解，國(guó)土部亦在醞釀包括“土地使用效率”等指標(biāo)的存量用地管理新規(guī)，將來(lái)存量用地的交易、開(kāi)發(fā)、建設(shè)，或?qū)⑴c新增建設(shè)用地區(qū)別管理，存量用地原使用權(quán)所有方，將有望直接參與到存量建設(shè)用地的開(kāi)發(fā)過(guò)程中。
95萬(wàn)畝地閑置
在中國(guó)土地學(xué)會(huì)副理事長(zhǎng)黃小虎看來(lái)，建設(shè)用地的供需缺口，使得提高土地使用率成為“當(dāng)務(wù)之急”。
國(guó)土部?jī)?nèi)部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，近年來(lái)全國(guó)每年實(shí)際新增用地都超過(guò)1000萬(wàn)畝，超出當(dāng)年計(jì)劃指標(biāo)300萬(wàn)～400萬(wàn)畝，供需缺口在1/3以上。
一方面是土地供需缺口較大；另一方面是土地利益效率低下，存在土地批而未供，供而未用，用但不優(yōu)等情況。
公開(kāi)資料顯示，1990至2010年，我國(guó)城市建成區(qū)面積增加近2.5萬(wàn)平方公里，土地城鎮(zhèn)化速度遠(yuǎn)快于人口城鎮(zhèn)化，兩者之比大大高于1 ： 1.23的正常水平。
“除正常城鎮(zhèn)用地以外，各地也頻現(xiàn)過(guò)于追求城市形象建設(shè)，大廣場(chǎng)、寬?cǎi)R路、大辦公樓，多注重城市規(guī)模擴(kuò)張，而忽視了城市吸納人口的功能”，黃小虎說(shuō)。
與此同時(shí)，城鎮(zhèn)化用地粗放還表現(xiàn)在：城鎮(zhèn)工業(yè)用地供給較高，利用效率偏低。
國(guó)土部副部長(zhǎng)胡存智曾在國(guó)土部的一個(gè)內(nèi)部刊物上撰文解釋，我國(guó)城市內(nèi)工業(yè)用地面積占比一般在25%以上，有些甚至超過(guò)35%，遠(yuǎn)高于國(guó)外15%的水平。全國(guó)工業(yè)項(xiàng)目用地容積率僅為0.3至0.6，而發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)一般在1.0以上。
此外，農(nóng)村建設(shè)用地的閑置和粗放利用問(wèn)題，亦十分突出，2010年，農(nóng)村居民點(diǎn)用地接近19萬(wàn)平方公里，是同期城鎮(zhèn)建設(shè)用地2.4倍， “隨著農(nóng)村勞動(dòng)力大量外出，和農(nóng)村人口凈減少，農(nóng)村‘空心化’和住房閑置也較普遍”。黃小虎說(shuō)。
另外，全國(guó)建設(shè)用地的閑置情況亦十分突出，公開(kāi)數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)現(xiàn)有城鄉(xiāng)建設(shè)用地2400萬(wàn)公頃（合3.6億畝，約為每年新增用地600萬(wàn)畝的60倍）。截至2012年8月31日，全國(guó)共有閑置土地1.27萬(wàn)宗，95萬(wàn)畝，用地緊張的東部地區(qū)分別占49.3%和42.6%。其中，閑置2年以上的占57.3%。
“此前城鎮(zhèn)化的推進(jìn)模式較為粗放，為了確保經(jīng)濟(jì)增速，不得已采取寬供應(yīng)的方式。”中國(guó)人民大學(xué)教授嚴(yán)金明介紹。
盤活存量為重
魏后凱透露，有關(guān)部門已經(jīng)注意到上述問(wèn)題，并將會(huì)在新型城鎮(zhèn)化之后予以改變。
“國(guó)家發(fā)改委找我們專家組討論過(guò)全國(guó)城鎮(zhèn)化規(guī)劃。”有關(guān)參會(huì)人士介紹，單位土地的使用效率已經(jīng)作為一個(gè)重要指標(biāo)寫入城鎮(zhèn)化規(guī)劃中。也就是說(shuō)，滿足新型城鎮(zhèn)化的土地要求，更多是挖掘現(xiàn)有的土地潛力、人口密度以及單位土地產(chǎn)出效果。
不過(guò)，魏后凱也稱，規(guī)劃出臺(tái)后，國(guó)家還要出臺(tái)具體實(shí)施方案和實(shí)施細(xì)則，否則規(guī)劃很難落地。
此前，為適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的新要求，國(guó)土部專門成立了土地管理制度改革研究小組，歷時(shí)10個(gè)月，在對(duì)11個(gè)省份的50多個(gè)城市進(jìn)行調(diào)研后，目前已初步形成7個(gè)方面27條土地管理制度改革建議。
一位接近國(guó)土部的知情人士介紹，改革建議版本的方向，就是建立一個(gè)城鎮(zhèn)化推進(jìn)和節(jié)約用地相協(xié)調(diào)的機(jī)制，把解決土地供需矛盾的核心放在存量用地的開(kāi)發(fā)上。
關(guān)于如何推進(jìn)集約節(jié)約用地的機(jī)制，上述接近國(guó)土部的人士透露，這也是新任部長(zhǎng)姜大明在多次討論會(huì)上強(qiáng)調(diào)的未來(lái)重要工作。
就上述改革建議版本，國(guó)土部土地管理制度改革研究課題小組成員、國(guó)土部規(guī)劃司副司長(zhǎng)劉國(guó)洪在一次內(nèi)部論壇上介紹，總的來(lái)說(shuō)，是在堅(jiān)持用途管制制度、有償使用制度、土地征收制度等三大制度內(nèi)核及土地管理制度框架的前提下，加以完善。
也就是說(shuō)，新型城鎮(zhèn)化的格局下，土地征收和有償使用制度的方向?qū)⒉粫?huì)改變，集體土地入市短期很難有大突破。
“失地農(nóng)民進(jìn)城后的社保、公共服務(wù)等一籃子工作還未健全，小產(chǎn)權(quán)房短期內(nèi)也很難解決，”上述接近國(guó)土部的人士表示，短期來(lái)看，城鄉(xiāng)二元的結(jié)構(gòu)不會(huì)改變，集體土地直接入市的窗口也很可能不會(huì)迅速開(kāi)通，但為促進(jìn)農(nóng)地的集約，集體土地內(nèi)部的流轉(zhuǎn)會(huì)加快。
以日前備受關(guān)注的溫州的土地改革為例，仍然把土地流轉(zhuǎn)的范疇限制在限于農(nóng)村戶籍和集體建設(shè)用地，促進(jìn)集體土地的集約利用。
嚴(yán)金明也表示，在征地成本增加、難度加大的背景下，后續(xù)解決土地供需的關(guān)鍵還在于存量、低效用地的開(kāi)發(fā)、利用。
十省試點(diǎn)再開(kāi)發(fā)
在以存量用地開(kāi)發(fā)為核心的土地利用背后，劉國(guó)洪指出了三條要點(diǎn)，一是提高存量用地在建設(shè)用地供應(yīng)總量中的比重；二是逐步扭轉(zhuǎn)城鎮(zhèn)建設(shè)對(duì)新增土地出讓收益的過(guò)多依賴；三是加快建立有利于存量建設(shè)用地盤活利用的制度政策體系。
上述接近國(guó)土部的人士介紹，國(guó)土部未來(lái)將通過(guò)控制新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)，利用各種機(jī)制、制度，鼓勵(lì)大家加大存量用地開(kāi)發(fā)。
國(guó)土部力推存量用地管理新規(guī)的原則是“放權(quán)讓利”，“未來(lái)，存量用地的交易、開(kāi)發(fā)、建設(shè)或?qū)⑴c新增建設(shè)用地區(qū)別管理，存量用地原使用權(quán)所有方，將有望直接參與到存量建設(shè)用地的開(kāi)發(fā)過(guò)程中。”
在嚴(yán)金明看來(lái)，一段時(shí)間以來(lái)，對(duì)于工業(yè)用地增加容積率、增加樓層的情況，可以不交土地出讓金等方式，提高企業(yè)節(jié)約利用的積極性。
實(shí)際上，廣東就已經(jīng)進(jìn)行了盤活工業(yè)存量用地的試點(diǎn)，并且得到了國(guó)土部的高度評(píng)價(jià)。
2008年至今，廣東省共完成“舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村莊”（下稱“三舊”）用地改造15.1萬(wàn)畝，其中對(duì)舊廠房、舊工礦廢棄地的復(fù)墾利用占到三分之一左右。
按照廣東省國(guó)土資源廳執(zhí)法監(jiān)察局局長(zhǎng)李師近期透露的信息，下一步國(guó)土部或?qū)褟V東改造工礦企業(yè)存量用地的經(jīng)驗(yàn)推廣至全國(guó)。上述接近國(guó)土部的知情人士亦透露，目前浙江也已經(jīng)申報(bào)試點(diǎn)。
國(guó)土部日前印發(fā)《開(kāi)展城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)試點(diǎn)指導(dǎo)意見(jiàn)》，確定在遼寧、上海、江蘇等十省（區(qū)、市）開(kāi)展試點(diǎn)，推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)利用，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)。
上述人士表示，按照國(guó)土資源部的遠(yuǎn)期規(guī)劃，存量土地的相關(guān)管理方式的調(diào)整將納入其中。
據(jù)悉，國(guó)土部已經(jīng)制定了一個(gè)集約節(jié)約用地的考核評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，并將在一定的范圍內(nèi)試行，未來(lái)將逐步建立起用地效率的評(píng)價(jià)和考核制度。
