農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的實(shí)質(zhì)是集體土地使用權(quán)。一方面，“承包經(jīng)營(yíng)”就其法律上的本來(lái)含義，應(yīng)當(dāng)是由發(fā)包人投資，而由承包人經(jīng)營(yíng)；承包土地上的種植物、養(yǎng)殖物和畜牧物等，應(yīng)當(dāng)由發(fā)包人所有并承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，承包人只承擔(dān)善良管理的債務(wù)上的責(zé)任。起初，承包經(jīng)營(yíng)所需的土地和其他生產(chǎn)資料基本上都由集體提供，承包人付出的基本上只是勞動(dòng)，這時(shí)的承包經(jīng)營(yíng)是名副其實(shí)的。但是，隨著承包經(jīng)營(yíng)制的發(fā)展，承包的農(nóng)民在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的投資份額越來(lái)越大，要自行負(fù)擔(dān)種子、化肥和其他生產(chǎn)工具，而集體除了土地外，很少再作其他投入。這種投資角色的轉(zhuǎn)換，實(shí)際結(jié)果便是承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是有債權(quán)之名而行物權(quán)之實(shí)。事實(shí)上，農(nóng)村承包責(zé)任制實(shí)行不久后，農(nóng)民便開(kāi)始獨(dú)自擁有承包土地上的種植物、養(yǎng)殖物和畜牧物的所有權(quán)，并自行承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。這樣，農(nóng)民與集體原承包經(jīng)營(yíng)關(guān)系已是十足的土地用益物權(quán)關(guān)系。
另一方面，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是基于農(nóng)民集體對(duì)土地的所有權(quán)而產(chǎn)生，為所有權(quán)單位的社區(qū)成員平等享有的法定權(quán)利。非經(jīng)農(nóng)民集體同意，社區(qū)以外成員不享有農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。例如，《土地承包法》第15條規(guī)定：“家庭承包的承包方是本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶(hù)。”《土地管理法》第15條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人承包經(jīng)營(yíng)的，必須經(jīng)村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準(zhǔn)。”
接下來(lái)的問(wèn)題就是，農(nóng)村集體土地是否無(wú)償使用、農(nóng)村土地承包費(fèi)的性質(zhì)是什么？有人認(rèn)為，我國(guó)農(nóng)村在實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，農(nóng)民的勞動(dòng)成果“交夠國(guó)家的、留足集體的、剩下自己的”就是農(nóng)村集體土地有償使用的一種形式。我們認(rèn)為該觀點(diǎn)沒(méi)有法律依據(jù)，本社區(qū)的農(nóng)民作為土地的主人使用自己的土地是沒(méi)有理由交納地租的。我們同樣可以將此界定為社區(qū)公共職能費(fèi)用。例外的情況是，將土地發(fā)包給本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或個(gè)人，即通常意義上的對(duì)外發(fā)包。我們認(rèn)為該承包項(xiàng)下收取的承包金具有土地使用費(fèi)的性質(zhì)，應(yīng)屬于集體土地所有權(quán)人的收益。村委會(huì)等發(fā)包人作為農(nóng)民集體所有土地的經(jīng)營(yíng)管理者無(wú)權(quán)擅自處分該承包金。
