土地征收制度是《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國土地管理法》為社會公共利益所確立的一種基本法律制度。①對土地征收的概念理論界無大的爭議，在以前有的稱土地征用即國家依照法律規(guī)定將土地收為公用。②有的還稱為國家建設(shè)征用土地,也就是國家運用行政權(quán)力把農(nóng)民集體土地轉(zhuǎn)為國家所有的行為。③如一九九八年《土地管理法》就沿用此概念。因此我們現(xiàn)在一般認為土地征收是指國家為了社會公共利益的需要，按照法律規(guī)定的批準權(quán)限和程序，將農(nóng)民集體所有的土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜胁⒔o農(nóng)民集體和個人以補償?shù)姆芍贫?。土地作為農(nóng)民生產(chǎn)的基本要素和人類賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)其重要性是不言而喻的，但是目前除了一部《土地管理法》及其實施條例和《憲法》的原則性規(guī)定外，我國沒有一部專門的《土地征收法》，這顯然與土地征收的法律地位及其重要性不相適應(yīng)。另外隨著我國經(jīng)濟的飛速發(fā)展和各地工業(yè)化、城市化進程的加快，大量的土地被打著“公共利益”的旗號而濫用，用于非農(nóng)化建設(shè)，有些純粹是經(jīng)營性的開發(fā)，完全是為了獲得企業(yè)私利。這些行為嚴重違背了土地征收的基本原則和立法本意，所暴漏出來的問題也越來越多，已嚴重影響了我國土地征收市場發(fā)展的秩序，這更迫切需要出臺一部專門的《土地征收法》。
一 目前我國土地征收的法律概況
我國土地實行的是社會主義公有制，即全民所有制和農(nóng)民集體所有制。那么作為土地所有制的法律表現(xiàn)形式，土地所有權(quán)也相應(yīng)分為國家土地所有權(quán)和集體土地所有權(quán)。而按照我國《土地管理法》第二條第四款的規(guī)定，我國的土地征收也只能發(fā)生在國家和農(nóng)民集體之間，因此本文所談的土地征收不包括國有土地使用權(quán)的征用。
近年來隨著我國城鎮(zhèn)化水平的進一步提高，土地征收現(xiàn)象越來越普遍，它也成為農(nóng)村的一個基本法律問題。另外土地征收本身就是經(jīng)濟發(fā)展的結(jié)果，它和經(jīng)濟的發(fā)展密不可分，經(jīng)濟越發(fā)達的地區(qū)，土地征收發(fā)生率也越高，這就使我國的土地征收和經(jīng)濟發(fā)展緊密相連并且表現(xiàn)得越來越明顯。土地的征收在國民經(jīng)濟生活中顯得是如此重要，但是我國目前還沒有一部專門的《土地征收法》，目前的土地征收、征用主要靠《憲法》、《土地管理法》及其《實施條例》以及國務(wù)院《大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置條理》等相關(guān)行政法規(guī)、規(guī)章來調(diào)整。就目前來說國家只要是為了“公共利益”的需要隨時都可以對農(nóng)民集體所有的土地實行強制征收。并且按照《土地管理法實施條例》第25條的規(guī)定對征收這種法律行為任何單位和個人不得提出異議，如對征收土地的補償費用有異議也只能提請批準征地的政府裁決。但征收補償、安置爭議不影響征收土地方案的實施。另外按照現(xiàn)行《土地管理法》第47條的規(guī)定，征收耕地的補償費用僅包括土地補償費用、安置補助費以及地上附著物和青苗補償費，至于補償標準為該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的六至十倍，特殊情況下不超過三十倍。從以上立法可以看到我國的土地征收補償采用的是有限的低價補償，并且補償范圍也只限于《土地管理法》第47條的規(guī)定。
實質(zhì)上土地征收的補償費用在我國是和當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)的，東部地區(qū)往往高于中西部地區(qū)，就目前中原地區(qū)一般耕地年產(chǎn)值僅為1000元左右，也就是說每畝耕地的土地補償費用為3萬元，這點費用根本不能保障失地農(nóng)民以后的生活，而征地后土地的市場價格往往為補償費用的十幾倍甚至幾十倍。土地征收前后的巨大差價誘惑著部分地區(qū)大搞各類開發(fā)區(qū)，以致前幾年出現(xiàn)大規(guī)模的“圈地運動”，甚至有些地方出現(xiàn)了征而不用，等待升值使大量土地閑置，浪費土地資源的現(xiàn)象。另據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計：在《中華人民共和國土地管理法》通過后的1986年至1995年，耕地累計減少10266萬畝，年均減少1027萬畝，在這些減少的耕地中，其中違法用地總量達428.7萬畝。④全國1/3以上的群眾生活歸因于土地問題，而其中60%左右直接由征用引起。⑤因此基于上述土地使用狀況土地征收制度的改革也是勢在必行。
二 當前土地征收制度的缺陷
（一） 土地征收權(quán)被濫用
當前土地征收過程中所存在的一系列問題與我國土地征收法律、法規(guī)的不完善和政府對土地管理的缺位有關(guān)?！吨腥A人民共和國憲法》第10條第3款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償。”《中華人民共和國土地管理法》第 2 條第4款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律對土地實行征收或者征用并給予補償。”實際上公共利益的概念已被擴大到經(jīng)濟建設(shè)，可以說許多企業(yè)都打著“公共利益”的名義來申請用地，那么這就存在一個“公共利益”如何界定的問題。我建一個學(xué)校和醫(yī)院是為了公共利益，我開發(fā)一個經(jīng)濟適用房住宅小區(qū)是否也為公共利益呢？
另外“公共利益”外延界定的不明確也導(dǎo)致土地征收權(quán)被國家權(quán)力機關(guān)極度濫用。因為我國土地征收的補償費用實行的并非真正的市場價格，而是由國家單方制定的補償標準和范圍，遠遠低于市場價格。即使這樣的低價也往往是由用地單位來支付的，國家實際上是無對價取得土地，這就加劇了土地征收權(quán)的濫用。
（二） 土地征收補償標準和范圍不合理
1、補償標準和范圍缺乏足夠的法律依據(jù)
按照目前的土地征收制度，實際上是土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)移，即由農(nóng)村集體所有轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜?。既然是兩種所有制的轉(zhuǎn)移，那么在市場經(jīng)濟條件下土地的價格就應(yīng)該由市場來決定，就應(yīng)該由法定的土地價格評估機構(gòu)來評估。而現(xiàn)行法律規(guī)定是按照被征用土地前3年的平均產(chǎn)值的6—10倍來計算的，一方面這種制度受多種因素的影響如市場、土地用途、地區(qū)差異、種植條件等。另一方面按照法律規(guī)定集體土地征收是單方強制性的，被征收單位不得拒絕，按照《中華人民共和國土地管理法實施條例》第25條第3款的規(guī)定，被征收土地的農(nóng)村組織和農(nóng)民只有對土地補償標準有異議的，才有權(quán)要求批準征收土地的人民政府裁決。這個異議是指對6—10倍以內(nèi)，而對于被征地單位的補償要求高于10倍的救濟措施在立法及司法解釋中并未提及。另外這樣的規(guī)定也違背了民法規(guī)定的財產(chǎn)所有權(quán)的基本權(quán)能，體現(xiàn)不出農(nóng)村集體組織作為土地所有權(quán)人的法律地位。
2、征地補償范圍小、標準低
從現(xiàn)行的法律法規(guī)來看，土地征收的補償范圍一般限于土地補償費、安置補助費、青苗補償費、地上附著物補償費、新菜地開發(fā)建設(shè)基金、土地復(fù)墾費或耕地開墾費等。這樣的補償范圍在土地市場發(fā)展的今天遠遠彌補不了農(nóng)民失去土地的損失。因此是否能考慮一下象國外一樣進一步擴大征地的補償范圍，如加拿大的土地征收補償一般包括（1）被征收部分的補償，必須根據(jù)土地的最高和最佳用途及當時的市場價格。（2）有害或不良影響補償，主要針對被征收地塊剩余的非征地，因建設(shè)或公共工作對剩余部分造成的損害，可能還包括對個人或經(jīng)營損失及其他相關(guān)損失的補償。（3）干擾損失補償，被征地所有人或承租人因為不動產(chǎn)全部或基本征收，因混亂而造成的成本或開支補償。（4）重新安置的困難補償。⑥
另外德國對土地的補償范圍也值得借鑒，如（1）土地或其他標的物權(quán)利損失補償標準為：以土地或其他標的物在征收機關(guān)裁定征收申請當日的轉(zhuǎn)移價值或市場價值為準。（2）營業(yè)損失補償，補償標準為：在其他土地投資可獲得的同等收益。（3）征收標的物上的一切附帶損失。⑦其實土地征收補償范圍在我國個別地方也有所突破，如《江蘇省蘇州市征用土地暫行辦法》第14條規(guī)定的就有保養(yǎng)費，并且在該辦法第24條還對保養(yǎng)費的發(fā)放辦法作出了詳細規(guī)定。
另一方面土地的補償標準也有點過低，按照法律規(guī)定補償標準為被征收前3年畝產(chǎn)量的6—10倍，這樣算下來荒地補償費每畝為5000元左右，即使可耕地在有些農(nóng)村也只有20000元，不要說彌補損失了，甚至連原來的生活水平都難以維持。
3、安置補助費過低，解決不了勞動力安置問題，另外也與我國現(xiàn)行勞動法不協(xié)調(diào)。
例如湖北省的安置補助費一般在5000—14000元/畝，這樣低的安置費，用人單位根本不愿接受。⑧另外在勞動力安置方面我國《土地管理法》雖然作了多次修改但仍未脫離計劃經(jīng)濟的陰影，主要表現(xiàn)在與我國現(xiàn)行勞動立法不協(xié)調(diào)，如企業(yè)現(xiàn)在都是自負盈虧的市場經(jīng)濟主體，企業(yè)有自主與勞動者簽訂勞動合同的自由，強行向企業(yè)安排勞動力顯然干渉了企業(yè)的用工自主權(quán)。⑨另一方面企業(yè)實行的是全員勞動合同制，當勞動者違反勞動合同或勞動法規(guī)時企業(yè)有權(quán)單方解除勞動合同，這樣的結(jié)果是被安置農(nóng)民的就業(yè)權(quán)利根本無法得到保障。
（三） 土地征收程序不規(guī)范，缺乏民主
我國土地管理法及其實施條例雖然對建設(shè)用地的規(guī)劃、批準及其實施方案作出了具體規(guī)定，但在實施過程中存在許多問題，嚴重侵犯了被征地農(nóng)民的利益。如《中華人民共和國土地管理法實施條例》第25條第3款規(guī)定：市、縣人民政府土地行政主管部門根據(jù)經(jīng)批準的征用土地方案，會同有關(guān)部門擬定征地補償、安置方案，在被征用土地所在地的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村予以公告，聽取被征用土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的意見。而事實上在征收土地的過程中不但不聽取意見，甚至在補償方案未出臺的情況下用地單位就將推土機開到地里。在生活中這樣的事早已不是新聞。另外在簽訂土地補償合同時應(yīng)該由征地單位和土地所有權(quán)人或土地承包人依法簽訂土地征收補償合同，而在操作過程中顯得很混亂，如新鄉(xiāng)市東開發(fā)區(qū)在征收延津縣農(nóng)用地時先是延津縣國土局和土地被征收的村民委員會所在的鄉(xiāng)政府簽訂一份合同，然后再由鄉(xiāng)政府和村民委員會簽訂一份合同，至于承包土地的農(nóng)民任何合同都沒有。
實質(zhì)上不管是土地管理法及其實施條例或是村民委員會組織法，其立法目的都是為了規(guī)范和監(jiān)督在土地征收過程中存在的問題。也就是防止征收權(quán)利被濫用，在這里主要是指村民委員會和村民小組的主任、組長，因為他們的民主法律意識很淡薄，有些事情不要說召開村民會議，甚至事后也不通知群眾，嚴重違反村民委員會組織法19條規(guī)定的民主議定原則。⑩一個小組長甚至連上百畝的土地都敢私自出賣，完全不顧村民的利益，更不考慮失去土地的農(nóng)民以后的生計，這也是近年來土地上訪案件逐漸增多的原因之一。
（四） 存在“以租代征”現(xiàn)象
我們知道土地管理法及其實施條例對農(nóng)村土地的征收程序作出了相當嚴格的規(guī)定，目的是不言而喻的，在這里我們并不是反對租用土地，而是由于立法滯后用地單位及有關(guān)部門忽略了土地租用后的復(fù)耕等一系列問題，最終受害的還是農(nóng)民。如沁陽市的宏達鋼鐵有限公司，2003年他們在沁陽市西萬鎮(zhèn)校尉營村租用了240多畝土地，租期為 30 年，租金每畝每年僅為600 元，并且是按年度支付的，而且這全是耕地，如果按照土地征收程序是要報省級人民政府批準的，可實際上他們只在沁陽市和焦作市土地主管部門作了備案和批準，因此這種租地行為屬于嚴重規(guī)避土地征收程序的行為，它簡化了土地使用手續(xù)。最關(guān)鍵的還是他們雙方的合同太簡單，對以后企業(yè)經(jīng)營風險產(chǎn)生的問題及違約責任沒有作出約定，如企業(yè)在土地租用期限內(nèi)出現(xiàn)破產(chǎn)怎么辦？土地由誰來復(fù)耕？我們認為只所以出現(xiàn)這些問題，租用土地的雙方只考慮短期利益，不考慮土地的長期用途是一方面的原因，而作為政府部門由于缺乏相應(yīng) 法律依據(jù)無法加強監(jiān)管也是主要原因。
三 對完善土地征收法律制度的思考
（一） 從立法上明確“土地征收”和“土地征用”的概念
我國2004年《憲法》第10條第3款規(guī)定：國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償?，F(xiàn)行《中華人民共和國土地管理法》第 2 條第4款也規(guī)定：國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償。上述兩部法律雖然對土地征收和征用作出了規(guī)定，但土地管理法實施條例及其他有關(guān)土地征用的法律法規(guī)、部門規(guī)章還未作出相應(yīng)修改，立法上有點滯后，在現(xiàn)行土地征收、征用的操作過程中出現(xiàn)了法律空擋。那么什么是土地征收？什么是土地征用？實際上征收和征用既有共同之處，又有不同之處。共同之處在于，都是為了公共利益需要，都要經(jīng)過法定程序，都要依法給予補償。不同之處在于，征收是所有權(quán)的改變，征用只是使用權(quán)的改變?！?1
關(guān)于土地征收其實在我國以往的立法中早有涉及，如建國后1950年的《中華人民共和國土地改革法》規(guī)定：征收土地的范圍是（1）征收祠堂、廟宇、寺院、教堂、學(xué)校和團體在農(nóng)村中的土地及其他公地。（2）工商業(yè)家在農(nóng)村中的土地。（3）小土地出租者每人平均所有土地數(shù)量超過當?shù)孛咳似骄鶖?shù)百分之二的，得征收其超過部分的土地。這里的征收是指我國土地改革時，為了消滅封建土地所有制，國家采取的改變土地所有權(quán)的一項措施?！?2這里的土地征收主要是基于當時的歷史條件所作出的規(guī)定，有一定的局限性，當然不能與現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下的土地征收同日而語。另外按照我國法學(xué)家應(yīng)松年的觀點，行政征收是指行政主體依法強制無償取得相對人財產(chǎn)所有權(quán)的具體行為。目前主要有行政征稅和行政收費?！?3這種認識主要是基于取得相對人財產(chǎn)是否需要給予補償。即征收無須給予補償，征用應(yīng)當依法給予相應(yīng)補償。
王兆國同志作為全國人大副委員長，既然在憲法修正案中已作出了說明，因此我們還是依照其觀點區(qū)分土地征收和土地征用比較合適，即主要看是否改變土地所有權(quán)的性質(zhì)，不應(yīng)僅從是否給予土地補償上來區(qū)分。另外新修訂的憲法和土地管理法并未排除對征用土地給予補償。另一方面也可以從土地用途上予以區(qū)別，即為了社會公共利益而使用土地的應(yīng)為征收，而臨時占用土地的應(yīng)為征用，也就是我們所說的有借有還。作者基于上述認識，因此建議在立法上盡早對土地征收和土地征用的法律制度作出具體規(guī)定，以便在操作中有章可循。
（二） 從立法上明確規(guī)定村民小組作為土地所有權(quán)人的法律地位
按照我國土地管理法所確立的土地所有權(quán)三級所有的法律制度，村民小組可以作為土地所有權(quán)人是毫無爭議的，不管是理論上或是司法實踐中也都是認可的。關(guān)鍵是我國《民法通則》所確立的法人制度與之不相協(xié)調(diào)，一方面村民小組作為村民委員會的下屬機構(gòu)不具有法人資格，只有村民委員會才具有法人 資格，另一方面按照現(xiàn)行土地管理法規(guī)，農(nóng)村集體土地所有權(quán)可以歸村民小組所有。那么村民委員會作為具有法人資格的上級機構(gòu)竟然不能對下屬村民小組的土地行使所有權(quán)，這與《民法通則》所確立的法人制度總有點不太一致。另外村民小組一般沒有自己的公章，在簽訂土地征收補償協(xié)議的時候往往還要加蓋村民委員會的公章。甚至有些情況下不加蓋村民委員會的公章征地單位就不支付土地補償款。這也另作為土地所有權(quán)人的村民小組多少有點尷尬。
（三） 嚴格限定土地征收或者征用條件
按照我國《憲法》第10條第3款及《土地管理法》第 2 條第4款所確立的土地征收或者征用條件，只有國家為了公共利益的需要才能依法征收或者征用土地。那么什么是公共利益，在現(xiàn)行立法 上并未作出具體規(guī)定，只作出了概括性規(guī)定，在實施過程中有被任意擴大化的傾向。因此有必要對公共利益的概念和外延作出新的規(guī)定。如可以采取以下列舉式和概括式相結(jié)合的方式：下列用地國家為了公共利益的需要可以依法征收（1）國家機關(guān)和軍事設(shè)施用地；（2）交通、水利、能源、供電、供水、供暖、供氣等公共事業(yè)用地；（3）教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)保、綠化及慈善機構(gòu)等社會公共事業(yè)用地；（4）國家重大經(jīng)濟建設(shè)項目；（5）其他以公益事業(yè)為目的的項目用地。上述用地建議立法為征收，是因為他改變了土地所有權(quán)的性質(zhì)，而對于其他經(jīng)營性建設(shè)項目用地及臨時用地建議國家采取土地征用的方式。只有把土地征收或征用的條件嚴格限定在上述幾中情形那么我們的土地征收權(quán)才不會被濫用，我國的土地征收、征用法律制度才會更加完善。
（四） 擴大土地征收補償范圍和方式
按照我國現(xiàn)行土地管理法及其他法規(guī)的規(guī)定，土地征收的補償范圍主要限于土地補償費、附屬物設(shè)施補償費、青苗補償費、安置補助費及新菜地開發(fā)基金等幾項費用。上述幾項補償費用相比較其他國家和地區(qū)明顯顯得有點過窄，如我國臺灣省，除按市場價格支付土地補償金外，還應(yīng)支付被征收土地上改良物的補償及改良物的遷移費，如因征收土地致使其相鄰地受到損失的也應(yīng)補償。另外我國香港特別行政區(qū)同樣對合理的搬遷費及搬遷造成的損壞或損失的數(shù)額都予以補償。再如印度，如因補償費發(fā)生爭議訴至法院或由仲裁機構(gòu)仲裁將來還要支付補償金的利息。而在德國土地被征收后相關(guān)人甚至因此多走彎路、多用汽油都應(yīng)予以補償?！?4可見在國外土地征收補償范圍之廣。
另外在我國也有人提出殘地征收補償，即土地部分征收導(dǎo)致土地分割，形成不經(jīng)濟的規(guī)模，最高最佳使用發(fā)生改變，影響了整個地塊的規(guī)模效益，從而對失地人造成的損失給予的補償?！?5
從上述范例可以看出，各國土地征收的補償范圍都有擴大化的趨勢，因此隨著我國土地征收立法的發(fā)展也應(yīng)在借鑒上述各國的經(jīng)驗上進一部完善。如征地補償費用不局限于上述幾種費用，還應(yīng)包括搬遷費、遲付款滯納金及利息、農(nóng)村集體公益金等等。農(nóng)民如果全部失去土地，政府還應(yīng)支付最低生活保證金。
另外在土地補償方式方面不妨也做一下改革，我國目前土地征收的補償方式主要是現(xiàn)金，而在國外除支付現(xiàn)金外還有讓失地農(nóng)民參與股份或者發(fā)行債券，如韓國1991年新修訂的“土地征收法”就規(guī)定除支付現(xiàn)金外在有些情況下還可以采用債券的方式。在有條件的情況下國家也不妨考慮采用土地替代的方式，即國家將其他閑置的土地和被征收的土地予以置換?？傊恋匮a償費的補償方式在保證合理、效率的前提下也應(yīng)予以發(fā)展。
（五） 加大土地征收補償價格的市場化運作
征收土地的交易過程目前主要是先由國家征收后再由國家出讓或劃撥，國家征收只是對土地作出一定補償，不是市場交換的價值，即低價征收。而國家在征收后再進一步出讓卻是高價，有的高出幾倍、十幾倍不等，就在國家對征收土地的進一步出讓過程中，國家卻賺取了巨大利潤，而失地的農(nóng)民甚至連原來的生活水平都難以維持。這也是前幾年全國為何會出現(xiàn)各地亂搞開發(fā)區(qū)、‘圈地運動’成風的原因。
因此考慮到上述情形，我國的土地儲備制度和土地征收價格也應(yīng)采取市場化運作，這也是與我國現(xiàn)在實行的市場經(jīng)濟相適應(yīng)的，在補償時甚至可以由土地使用人直接和集體土地所有人簽訂土地補償協(xié)議，政府只在征收過程中把好審核批準關(guān)，不再吃取差價，真正體現(xiàn)出向服務(wù)型的政府轉(zhuǎn)化，這也與現(xiàn)在政府職能的改革相適應(yīng)。
其實土地征收價格市場化，在國外早已不是先例，如美國、印度、中國香港特別行政區(qū)等，我國只所以還由政府來制定補償標準，是因為我國的土地征收立法 還沒有真正擺脫計劃經(jīng)濟體制的陰影，另一方面存在著利益誘惑也是主要原因。但隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展及與國際化接軌，我國的土地征收補償價格沒有理由不實行市場化。
（六）盡快制定《土地征收法》
土地征收制度是一項重要的法律制度，之所以重要是因為土地是不可再生的資源，它與人們的生活息息相關(guān)，它是人們懶以生存的基礎(chǔ)。但目前我國還沒有一部獨立的土地征收法，憲法、土地管理法等有關(guān)土地征收補償?shù)膬?nèi)容還很不全面和具體，因為土地征收涉及到許多問題，比如農(nóng)村集體土地所有權(quán)性質(zhì)、征收的范圍、土地征收補償依據(jù)和標準、非農(nóng)業(yè)人口安置形式、社會保障制度等等都需要在立法上進一步明確和完善。因此僅靠一部土地管理法和一些行政法規(guī)是遠遠解決不了的。另外，現(xiàn)行法律中關(guān)于土地征收權(quán)及其他方面的規(guī)定也相互矛盾，彼此不盡協(xié)調(diào)。而且最關(guān)鍵的是雖然現(xiàn)行憲法和土地管理法都規(guī)定國家為了公共利益的需要可以對土地實行征收和征用，但是所有的法律、法規(guī)都沒有對土地征收和土地征用作出區(qū)別性的規(guī)定。
隨著我國社會主義市場經(jīng)濟的日趨成熟與完善以及我國“依法治國”方略的實施、最嚴格耕地制度的實行以及我國征地制度改革的進一步深化，從對土地征收立法的發(fā)展來看，建議制定一部單獨的《土地征收法》，其具體的內(nèi)容，可從土地征收及土地征用的概念、適用范圍、法律特征、操作程序、違法責任等幾大方面加以界定和擴充。
注釋：
①2004年3月14日第十屆全國人民代表大會第二次會議和2004年8月28日第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十一次會議分別對原憲法、土地管理法作出了修改，將土地征用改為土地征收或者土地征用，故這里表述為土地征收。
② 江 平 巫昌禎：《現(xiàn)代實用民法詞典》北京出版社出版 1988年6月第1版第325頁 我國當時的土地立法很不健全，只有1982年5月4日國務(wù)院公布施行的《國家建設(shè)征用土地條例》，該條例規(guī)定了征用土地的程序和審批權(quán)限，及租地、購地等法律制度。
③ 程信和 劉國臻：《房地產(chǎn)法學(xué)》北京大學(xué)出版社 2001年2月 第1版 第52頁
④ 陳小君等《農(nóng)村土地法律制度研究》中國政法大學(xué)出版社2004年1月第1版 第258頁
⑤ 《半月談》內(nèi)部版2002年第1期
⑥ 盧麗華《加拿大土地征用制度及其借鑒》 《中國土地》2000年第8期
⑦ 李珍貴《美國土地征用制度》 《中國土地》2001年第4期
⑧ 陳小君等《農(nóng)村土地法律制度研究》中國政法大學(xué)出版社2004年1月第1版 第264頁
⑨ 陳小君等《農(nóng)村土地法律制度研究》 中國政法大學(xué)出版社2004年1月第1版 第264頁
⑩ 《中華人民共和國村民委員會組織法》第19條規(guī)定：涉及村民利益的下列事項，村民委員會必須提請村民會議討論決定，方可辦理：（一）鄉(xiāng)統(tǒng)籌的收繳方法，村提留的收繳及使用；（二）本村享受誤工補貼的人數(shù)及補貼標準；（三）從村集體經(jīng)濟所得收益的使用；（四）村辦學(xué)校、村建道路等村公益事業(yè)的經(jīng)費籌集方案；（五）村集體經(jīng)濟項目的立項、承包方案及村公益事業(yè)的建設(shè)承包方案；（六）村民的承包經(jīng)營方案；（七）宅基地使用方案；（八）村民會議認為應(yīng)當由村民會議討論決定的涉及村民利益的其他事項。
○11 王兆國《第十屆全國人大二次會議憲法修正案草案說明》2004年3月8日《人民網(wǎng)》, 王兆國同志系全國人大常委會副委員長，這是2004年3月8日在第十屆全國人大二次會議上對憲法修正案所作的說明。
○12 江 平 巫昌禎《現(xiàn)代實用民法詞典》北京出版社1988年6月第1版第326頁
○13 應(yīng)松年《行政法學(xué)新論》中國方正出版社1998年版第307頁
○14 摘自2003年10月《國土資源》（52—54）
○15 敬 松 范 萍 黃蓓蓉《目前征地制度存在的問題及改革思路》重慶2004“征地制度改革學(xué)術(shù)研討會交流論文”
主要參考文獻：
1、江 平 巫昌禎：《現(xiàn)代實用民法詞典》北京出版社出版 1988年6月第1版第325頁
2、程信和 劉國臻：《房地產(chǎn)法學(xué)》北京大學(xué)出版社 2001年2月 第1版 第52頁
3、《中國土地》2000年第8期 2001年第4期
4、陳小君等《農(nóng)村土地法律制度研究》中國政法大學(xué)出版社2004年1月第1版 第264頁
5、應(yīng)松年《行政法學(xué)新論》中國方正出版社1998年版第307頁
6、2003年10月《國土資源》
7、敬 松 范 萍 黃蓓蓉《目前征地制度存在的問題及改革思路》重慶2004“征地制度改革學(xué)術(shù)研討會交流論文
