土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是廣大農(nóng)民賴(lài)以生存的基礎(chǔ)和條件，是廣大農(nóng)民最基本的權(quán)力?！?a href="http://www.maskodm.com/tags/37.html" class="tag-link" target="_blank">農(nóng)村土地承包法》的頒布實(shí)施，使農(nóng)民擁有依法保障的土地承包權(quán)，有助于黨對(duì)農(nóng)村政策的規(guī)范化、法制化，有助于促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，有助于全面建設(shè)小康社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。稅費(fèi)改革以后，農(nóng)民負(fù)擔(dān)大幅減輕，尤其是隨著中央1號(hào)文件和國(guó)家一系列惠農(nóng)政策的出臺(tái)，種田效益顯著提高，極大地調(diào)動(dòng)了廣大農(nóng)民的種田積極性，農(nóng)村土地越來(lái)越俏，農(nóng)村出現(xiàn)諸多新情況、新問(wèn)題，特別是農(nóng)村土地承包糾紛問(wèn)題表現(xiàn)尤為突出。成為當(dāng)前農(nóng)村問(wèn)題的焦點(diǎn)之一，給農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定帶來(lái)不利影響。
據(jù)統(tǒng)計(jì)，實(shí)行免征農(nóng)業(yè)稅等政策后，縣政府法制辦共接待因土地承包糾紛而上訪(fǎng)的農(nóng)民 252人次，此類(lèi)信訪(fǎng)件創(chuàng)歷史新高。帶著這個(gè)問(wèn)題，我對(duì)全縣部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行了調(diào)研。結(jié)果表明：農(nóng)村土地承包糾紛問(wèn)題是沒(méi)有貫徹落實(shí)好黨的農(nóng)村政策、土地承包關(guān)系不穩(wěn)定的反映，已經(jīng)給農(nóng)村穩(wěn)定帶來(lái)了不利影響，務(wù)必引起黨委、政府的高度重視，妥善予以解決。
首先，當(dāng)前農(nóng)村土地承包存在的糾紛主要表現(xiàn)在以下六個(gè)方面：
1、外出務(wù)工人員返鄉(xiāng)要地引發(fā)的糾紛。前些年，由于農(nóng)民種田效益比較低，負(fù)擔(dān)重，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件差及部分農(nóng)民外出務(wù)工等原因，農(nóng)民棄田撂荒現(xiàn)象比較普遍。一些地方村集體為了不讓承包地負(fù)擔(dān)的稅費(fèi)落空，保證田地不至撂荒，采取了一系列措施轉(zhuǎn)包給他人耕種，并由其承擔(dān)稅費(fèi)。但2005年初，外出的農(nóng)戶(hù)返鄉(xiāng)后，就要求收回原承包地，在村組協(xié)商未果的情況下，便形成糾紛，不斷多次上訪(fǎng)；得不到解決，就開(kāi)始越級(jí)上訪(fǎng)。如洪河屯鄉(xiāng)大正村候某兄弟、趙老太太等土地承包糾紛。
2、土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范導(dǎo)致的糾紛。隨著國(guó)家“三農(nóng)”優(yōu)惠政策的出臺(tái)，農(nóng)村土地越來(lái)越俏。以前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策不完備、不配套，土地流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范而引發(fā)的土地承包糾紛逐漸浮出水面。以轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、出租、互換、委托代種為主要形式的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)面積為數(shù)不少，因此私下轉(zhuǎn)包，甚至三方、四方連環(huán)轉(zhuǎn)包、互換引發(fā)的土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛也就大量存在。如瓦店鄉(xiāng)郎固村張某、梅福村李某等與鄰居土地轉(zhuǎn)包糾紛。
3、以結(jié)構(gòu)調(diào)整為名違法收回承包地，發(fā)包給第三者經(jīng)營(yíng)引起的糾紛。部分鎮(zhèn)村以結(jié)構(gòu)調(diào)整為名，在退耕還林、開(kāi)發(fā)漁池、板塊建設(shè)等方面，違法收回承包地，發(fā)給第三者經(jīng)營(yíng)。
4、因土地被征用引發(fā)的糾紛。一是建設(shè)占地造成農(nóng)民失地，又得不到應(yīng)有的補(bǔ)償。尤為突出的是，農(nóng)民土地被征占后，不能按照有關(guān)政策和協(xié)議及時(shí)得到足額補(bǔ)償和妥善安置，這些農(nóng)民處于“上班無(wú)崗、種地?zé)o田、創(chuàng)業(yè)無(wú)錢(qián)、社保無(wú)份、生活無(wú)著”的困境。 二是城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和公路建設(shè)需要征用大量土地，而資金補(bǔ)償或土地置換不到位，是引發(fā)土地承包糾紛問(wèn)題的又一重要原因。不少被占用耕地農(nóng)戶(hù)紛紛提出重新調(diào)整土地的要求，不能如愿以?xún)斁蜕显L(fǎng)告狀。
5、少數(shù)地方二輪承包走了過(guò)場(chǎng)，遺留問(wèn)題較多。在二輪承包時(shí)，部分村承襲首輪承包的耕地未動(dòng)，對(duì)土地變動(dòng)、人口變化等情況未作調(diào)整；少數(shù)村發(fā)放的《土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證》存在面積不準(zhǔn)、填證不規(guī)范等問(wèn)題；部分農(nóng)戶(hù)《土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證》保管不善，被丟失或遺棄。少數(shù)地方甚至根本沒(méi)有開(kāi)展二輪承包工作，即便開(kāi)展了二輪承包的地方，也很不規(guī)范，很不完善。一是土地權(quán)屬不明。種田預(yù)期收益的增加，極大地調(diào)動(dòng)了廣大農(nóng)民的種田積極性，不少農(nóng)民“搶田種”或是“要田種”，這就使得本來(lái)就不清楚的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)屬更加模糊，有的是“有地?zé)o證”，有的是“有證無(wú)地”，有的則是“一地多證”，有的甚至“無(wú)憑無(wú)據(jù)”也在種地。同時(shí)，過(guò)去因興修水利，辦林場(chǎng)、良種場(chǎng)，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)而征用村組的土地，現(xiàn)在這些經(jīng)濟(jì)組織有的已不復(fù)存在，土地卻由有關(guān)組織經(jīng)營(yíng)，被征地的村組則強(qiáng)烈要求收回原先被征用的土地，如北郭鄉(xiāng)郭孟辛莊與鄉(xiāng)政府、寶蓮寺梨園村委會(huì)與三村民小組土地糾紛等。二是土地資源配置嚴(yán)重失衡。農(nóng)村人口處在經(jīng)常性變動(dòng)之中，但人口減少的農(nóng)戶(hù)，甚至長(zhǎng)年在外打工或完全遷走了的農(nóng)戶(hù)，雖不愿直接經(jīng)營(yíng)土地，但誰(shuí)也不愿意放棄土地承包權(quán)，造成許多地方的農(nóng)戶(hù)之間實(shí)際占有的土地?cái)?shù)量相差數(shù)倍甚至數(shù)十倍，農(nóng)民要求平衡土地、落實(shí)承包權(quán)的呼聲越來(lái)越高。加之許多地方根本就沒(méi)有搞二輪承包，農(nóng)戶(hù)承包地還是一輪承包時(shí)的基數(shù)，20多年來(lái)一直沒(méi)有進(jìn)行過(guò)調(diào)整。這期間新娶媳婦、新生兒女及新遷入人口等，多年得不到土地，影響了他們的正常生活?，F(xiàn)在人多地少的農(nóng)戶(hù)找村里要耕地，人少地多的農(nóng)戶(hù)不愿退出耕地，矛盾十分突出。
6、我縣土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)制作和發(fā)放不規(guī)范，造成糾紛當(dāng)事人告狀無(wú)門(mén)。在土地二輪承包時(shí)，按照中央、省市政策規(guī)定，應(yīng)給農(nóng)民頒發(fā)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)，由縣政府印制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府頒發(fā)。但我縣由于證書(shū)制作不規(guī)范，頒發(fā)程序不符合規(guī)定，證書(shū)上只有縣政府印章，而沒(méi)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府意見(jiàn)和印章，使這一具體行政行為的主體不能準(zhǔn)確認(rèn)定，市縣政府認(rèn)為是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為，而司法機(jī)關(guān)認(rèn)為是縣政府行為，從而不能確定監(jiān)督和受理機(jī)關(guān)，老百姓申請(qǐng)復(fù)議和提起訴訟不知道該進(jìn)哪個(gè)門(mén)。
因此，目前農(nóng)民對(duì)土地承包的基本要求主要有四個(gè)方面：一是棄田撂荒農(nóng)民要求重新享有土地承包權(quán)。二是部分農(nóng)民對(duì)過(guò)去土地分配不公、合村并組后承包土地“弓口”懸殊過(guò)大、人地矛盾突出等問(wèn)題反映強(qiáng)烈，要求重新分配承包地。三是要求解決二輪承包中的遺留問(wèn)題。但是，當(dāng)前化解農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛的難點(diǎn)一是缺乏有權(quán)威的仲裁機(jī)構(gòu)，二是糾正基層組織違規(guī)行為難。主要是難在違規(guī)發(fā)包后，該收的承包費(fèi)收了，多數(shù)是一次性收取?，F(xiàn)在要調(diào)解此類(lèi)矛盾，即使是違規(guī)承包方愿意退田還給原承包農(nóng)戶(hù)，村集體也無(wú)力退還所收承包費(fèi)，因此，糾紛仍然難以化解。
由于當(dāng)前農(nóng)村土地承包糾紛具有群發(fā)性、復(fù)雜性、緊迫性和長(zhǎng)期性的特點(diǎn)，同時(shí)也是農(nóng)民種田積極性高漲時(shí)期的矛盾，針對(duì)當(dāng)前農(nóng)村土地出現(xiàn)的糾紛和矛盾，根據(jù)《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》及有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，結(jié)合農(nóng)村實(shí)際，特提出如下解決對(duì)策，供商榷。
一是廣泛深入學(xué)習(xí)宣傳《農(nóng)村土地承包法》，穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系。化解農(nóng)村土地承包糾紛，基準(zhǔn)是國(guó)家的政策和法律、法規(guī)，穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系是前提。各級(jí)政府要高度重視，利用多種形式，深入宣傳《農(nóng)村土地承包法》，使基層干部和廣大農(nóng)民全面掌握《農(nóng)村土地承包法》的基本內(nèi)容，準(zhǔn)確理解黨的農(nóng)村土地承包政策，著重把握穩(wěn)定土地承包關(guān)系、規(guī)范土地流轉(zhuǎn)、維護(hù)土地承包者合法權(quán)益等重點(diǎn)。通過(guò)學(xué)習(xí)，使基層干部知法、懂法，不斷提高依法行政的水平；使農(nóng)民知法、懂法，能夠用法律的武器維護(hù)自己的合法權(quán)益。
二是充分發(fā)揮鎮(zhèn)、村兩級(jí)的調(diào)解作用，促進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛的有效調(diào)解。農(nóng)村土地承包糾紛與其他民事糾紛一樣，化解的辦法應(yīng)立足于基層調(diào)解。鎮(zhèn)、村兩級(jí)組織要加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮基層調(diào)解組織在調(diào)解農(nóng)村土地承包糾紛中的作用，把問(wèn)題解決在基層。
三是建立縣級(jí)農(nóng)村土地承包仲裁機(jī)構(gòu)，降低調(diào)解糾紛的門(mén)檻。縣農(nóng)村土地承包仲裁委員會(huì)，負(fù)責(zé)調(diào)解、仲裁農(nóng)村土地承包糾紛，既符合《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定，也是解決當(dāng)前土地承包糾紛的迫切要求。
四是農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是國(guó)家依法確認(rèn)農(nóng)民享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律憑證，解決農(nóng)村土地承包糾紛的重要法律依據(jù)，必須開(kāi)展《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證》的換發(fā)和補(bǔ)發(fā)工作。二輪承包時(shí)，無(wú)論采取哪種延包方式，手續(xù)是否完善，只要承包到戶(hù)、認(rèn)地到戶(hù)的都應(yīng)有效，不準(zhǔn)違法重新發(fā)包和調(diào)整農(nóng)戶(hù)土地，確保政策的連續(xù)性和農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。對(duì)于已經(jīng)承包到戶(hù)、認(rèn)地到戶(hù)，因其它因素發(fā)包方?jīng)]有與農(nóng)戶(hù)簽訂土地承包合同或發(fā)放《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證》的，要補(bǔ)簽承包合同和補(bǔ)發(fā)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證》?！掇r(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證》嚴(yán)重污損、毀壞、遺失或土地承包關(guān)系依法變更的，承包方應(yīng)向鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府申請(qǐng)換發(fā)、補(bǔ)發(fā)；經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核后，報(bào)請(qǐng)發(fā)證機(jī)關(guān)辦理?yè)Q發(fā)、補(bǔ)發(fā)手續(xù)；辦理《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證》換發(fā)、補(bǔ)發(fā)手續(xù)，應(yīng)以《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證》登記簿記載的內(nèi)容為準(zhǔn)。鎮(zhèn)村兩級(jí)必須建立農(nóng)民承包土地檔案。
五是堅(jiān)持“依法、自愿、有償”原則，規(guī)范農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，糾正違規(guī)行為。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)要嚴(yán)把三關(guān)：一是程序的合法性。在堅(jiān)持“依法、自愿、有償”原則的前提下，與農(nóng)戶(hù)簽訂好土地流轉(zhuǎn)合同（協(xié)議），凡實(shí)施土地流轉(zhuǎn)的承包農(nóng)戶(hù)要向發(fā)包方出具委托轉(zhuǎn)包書(shū)；對(duì)流轉(zhuǎn)土地面積涉及多數(shù)農(nóng)戶(hù)的，要召開(kāi)村民代表會(huì)議，經(jīng)三分之二以上村民代表同意，并形成決議。對(duì)個(gè)別要求保留承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶(hù)，實(shí)行土地互換，使土地集中連片。二是合同的規(guī)范性。不論采取何種形式的土地流轉(zhuǎn)，必須簽訂好土地流轉(zhuǎn)合同。明確流轉(zhuǎn)形式、數(shù)量、年限、條件和雙方的權(quán)利、責(zé)任、義務(wù)。土地流轉(zhuǎn)合同簽訂后，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理部門(mén)簽證。三是手續(xù)的完備性。對(duì)原已流轉(zhuǎn)的土地，凡轉(zhuǎn)包年限較短、流轉(zhuǎn)程序不夠規(guī)范、有償轉(zhuǎn)讓不夠明晰的，主要采取重新協(xié)議、完善合同等方法加以規(guī)范。凡涉及承包土地田塊變動(dòng)的，及時(shí)辦理好承包權(quán)證變更手續(xù)。同時(shí)，加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)行為的管理，流轉(zhuǎn)的土地不能改變農(nóng)業(yè)用地的性質(zhì)。
六是按照“耕者有其田”的原則，從集體經(jīng)濟(jì)組織依法預(yù)留的機(jī)動(dòng)地，依法開(kāi)墾等方式增加的耕地，承包方依法、自愿交回的耕地中安排和解決好少數(shù)農(nóng)民因多種原因無(wú)地或少地問(wèn)題。
七是落實(shí)占用土地補(bǔ)償政策，切實(shí)解決失地農(nóng)民的生計(jì)。
做好農(nóng)村土地承包工作，妥善處理土地承包糾紛，是維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，構(gòu)建和諧社會(huì)的需要；是維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益、加快小康村建設(shè)的需要。只要加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，采取有力措施，就一定能及時(shí)妥善地解決土地承包糾紛，確保土地承包關(guān)系穩(wěn)定，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)繁榮發(fā)展。
