農(nóng)地三權分置在現(xiàn)實中已經(jīng)是一個“客觀存在”，2002年頒布的“農(nóng)村土地承包法”實際上已經(jīng)暗含了“三權分置”要求。未來我國農(nóng)村農(nóng)業(yè)的發(fā)展空間的確很大，但實現(xiàn)發(fā)展目標需多方面配套改革。
中央兩辦印發(fā)《關于完善農(nóng)村土地所有權承包權經(jīng)營權分置辦法的意見》之后，輿論給予高度關注，“對不起，我要辭職回農(nóng)村當農(nóng)民了”，把三權分置明確的意見當做最新的利好來解讀，這樣的輿論表述，確實反映了全社會對深化農(nóng)村土地制度改革的殷切期待。但是，如果一味過分樂觀，而不能理解文件的現(xiàn)實針對性，或者以為文件的發(fā)布在短期內就有某種立竿見影的實際效果，可能反而偏離了文件本身的方向，還有誤導之嫌。
三權分置基本架構早就有了
在此項文件正式發(fā)布前，農(nóng)地三權分置的表述已經(jīng)見諸一些官方文本或領導干部的講話，國家教育部甚至已經(jīng)發(fā)布了關于農(nóng)地三權分置研究課題的招標文件。在實踐中，農(nóng)地三權分置也已經(jīng)是一個客觀存在，官方文件只是對這個現(xiàn)實存在做了一個政策層面的總結、規(guī)范，其中對某些具體的權利關系仍留下了今后進一步做政策細化的空間。
為什么說農(nóng)地三權分置在現(xiàn)實中已經(jīng)是一個“客觀存在”，而不是一個全新的政策創(chuàng)造？
在上世紀70年代末實施改革開放之前，不僅農(nóng)村土地歸集體所有，連土地經(jīng)營權也由集體控制。農(nóng)村改革創(chuàng)造出了一個“土地承包經(jīng)營權”，并將這項權利賦予以家庭為單位的各個集體成員。這就有了土地集體所有權與農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權的分離。
再到后來，越來越多的集體經(jīng)濟組織成員脫離了農(nóng)業(yè)，但承包土地的農(nóng)戶傾向于將自己由社員身份得到的土地權利當做財產(chǎn)，不愿意在進城市工作后隨便放棄這份財產(chǎn)。于是，他們雖然將土地轉讓給他人經(jīng)營，但仍然堅守自己與集體之間的土地承包關系。這個承包權他們想留在手上，只愿意轉讓有期限的土地經(jīng)營權。這就又發(fā)生了農(nóng)戶土地承包權與他人土地經(jīng)營權的分離。
2002年頒布的“農(nóng)村土地承包法”實際上已經(jīng)暗含了“三權分置”要求。該法籠統(tǒng)地允許“承包經(jīng)營權”可以流轉，但又指出土地流轉后原土地承包方與集體發(fā)包方的承包關系不變，這意味著能夠轉讓、流轉的不是基本的承包權，而是經(jīng)營權。此次中央文件則明確區(qū)分了承包權與經(jīng)營權，并提出穩(wěn)定前者、放活后者的意見。
我們不妨把土地承包權看做一種非市場化的、只與農(nóng)戶的身份有關的土地經(jīng)營權，這種特殊的經(jīng)營權不能隨意轉讓；能自由轉讓的是有期限的經(jīng)營權。
新文件我們到底該關注什么？
現(xiàn)實中的三權分置基本格局形成后，官方過去一直沒有用系統(tǒng)的政策語言給予闡述，而現(xiàn)實中早已有這種必要性。一個重要原因是，總有理論界人士及基層官員對這種格局的解讀及操控，或淡化了土地集體所有權的真實意義，或否定了土地承包權的現(xiàn)實功能，不利于建立及穩(wěn)定有效的農(nóng)村經(jīng)濟關系。中央出臺這個文件，將三權分置關系按照有利于農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的要求說得更清楚一些，無疑是有意義的。
對于這個文件，我們更應注意的還是以下幾點：
第一，土地制度改革的根本目的，是要通過建立健全歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的農(nóng)村土地產(chǎn)權制度，為中國社會經(jīng)濟發(fā)展服務。這其中，最重要的目的是推動農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營水平的提高。這是中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必經(jīng)之路。
第二，文件規(guī)定，“土地集體所有權人對集體土地依法享有占有、使用、收益和處分的權利”，但這些權利的具體實現(xiàn)是將土地承包給農(nóng)戶，由作為集體經(jīng)濟成員的農(nóng)戶來享有這些權利?，F(xiàn)實中，由集體領導行使的權力主要表現(xiàn)為土地發(fā)包權以及對土地使用的合法合規(guī)監(jiān)督權。集體組織的領導人并無別的涉及土地的重要權利。集體領導人越界行使權力不為政策允許。
第三，農(nóng)戶的土地承包權長久不變。這個政策在2008年已經(jīng)提出，新文件再次重申。但承包期限究竟有多長？至今官方?jīng)]有明確，但遲早要明確。筆者個人認為，只要土地承包權確權登記工作能確保公正合理，就可以將土地承包期限規(guī)定為可世代繼承的永久性權利，不再設置有限的時間。
第四，文件規(guī)定，農(nóng)戶的土地承包權也可以轉讓，但只限于在本集體經(jīng)濟組織內進行，并經(jīng)農(nóng)民集體同意。2002年頒布的“農(nóng)村土地承包法”規(guī)定了土地承包戶擁有“土地承包經(jīng)營權流轉的權利”，未指定受讓方的身份?，F(xiàn)在明確要區(qū)分承包權與經(jīng)營權，前者轉讓的范圍是集體經(jīng)濟組織內部。這就意味著，一個非本村原住民要投資農(nóng)業(yè)，不能寄希望于購買土地，恐怕在很長時期內不得不考慮其他方式獲得土地經(jīng)營權。
第五，新文件把賦予經(jīng)營者更有保障的土地經(jīng)營權，看做完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的關鍵。文件主要強調對土地流轉合約的保護，防止幾種情形下對農(nóng)業(yè)投資者合法利益的侵害。以往實踐中常常發(fā)生土地流轉合約遭到背棄的情形，大大增加了專業(yè)農(nóng)業(yè)經(jīng)營者的風險。新文件出臺有助于降低此類情形的發(fā)生率，對投資者有利。
土地制度改革仍很艱難
中央此項文件發(fā)布實施后，會不會短期內使中國農(nóng)村農(nóng)業(yè)經(jīng)濟有一個大的飛躍？應該不會。原因很簡單。上世紀70年代末推行的農(nóng)村家庭承包經(jīng)營制度，使農(nóng)民驟然擺脫了“三權合一”的束縛，極大釋放了農(nóng)民的生產(chǎn)力?，F(xiàn)在形勢完全不同了，三權分置在實踐中已經(jīng)形成并發(fā)揮作用，中央文件只是對現(xiàn)實模式的追認與規(guī)范，其積極作用只能緩慢釋放。
未來我國農(nóng)村農(nóng)業(yè)的發(fā)展空間的確很大，但實現(xiàn)發(fā)展目標需要多方面配套改革?，F(xiàn)在難題是，小農(nóng)戶耕種自己的土地，勞動成本比較高；專業(yè)大戶主要耕種流轉來的土地，雖然勞動成本降低了不少，但土地流轉成本高，例如地租率高。地租往往與農(nóng)業(yè)全部純收入不差上下。若不能消除這種制約農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營發(fā)展的情形，中國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展很難有長遠希望。
解決上述問題，還需要更深入地推進土地制度改革及其他配套改革。
擴大農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模的前提是越來越多的農(nóng)村原住民進入城市，而城市房價過高，制約他們進城定居。城市房價高的重要原因之一是城市土地規(guī)劃不合理，居民住房建設用地供應少，其他類型土地供應多，所以必須改革城市土地規(guī)劃管理制度，把城市房價降下來。
包括地租在內的土地流轉費用高，與土地流轉中的供應與需求關系不協(xié)調有關。從供應方面看，農(nóng)民舉家進城不容易，留守農(nóng)村的婦女與老人守住小塊土地的機會成本比較低，他們不大愿意將土地流轉出去。還有的農(nóng)戶預期自己的土地可能會轉變用途、實現(xiàn)增值，擔心土地流轉后犧牲很大利益。從需求方面看，有的農(nóng)業(yè)投資者寄希望于通過土地用途改變獲取更大利益，并不在乎短期的土地流轉成本，致使土地流轉需求增大。這兩方面一小一大，勢必拉動地租率提高。
解決這個問題，一方面要通過城市土地管理制度改革降低房價，鼓勵農(nóng)村居民舉家進城，加速推動我國城市化進程；另一方面要建立農(nóng)業(yè)保護區(qū)，穩(wěn)定土地流轉當事人對土地用途的預期，抑制土地投機沖動。顯然，這些改革難以一蹴而就，未來改革任務還十分艱巨。
