中共十八屆三中全會(huì)決議指出建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。簡(jiǎn)言之，即有規(guī)范地開放土地市場(chǎng)。這意味著各級(jí)政府不再壟斷地源，農(nóng)村集體可以直接作為市場(chǎng)上的供應(yīng)方，通過平等交易出讓土地。但是，迄今為止，土地制度改革進(jìn)展十分緩慢，那么遇到了哪些問題？怎么解決？
第一，開放土地市場(chǎng)后，一部分建設(shè)用地不通過政府征用和拍賣，地方政府收入可能減少，地方履行公共職能的財(cái)力如何保障？
實(shí)際上，近一兩年來地方政府賣地收入已經(jīng)在下降。原因在于一些大城市地價(jià)房?jī)r(jià)越炒越高，限制了正常居住需求；一些一線城市土地資源已經(jīng)枯竭；一些中小城市房地產(chǎn)嚴(yán)重過剩，新地賣不出去。不開放市場(chǎng)也不能阻止土地收入下降。要保障公共支出的需要，還要從節(jié)流和開源兩方面入手。
所謂節(jié)流，就是減少不必要的政府支出。過去財(cái)政紀(jì)律不嚴(yán)，制度漏洞很多，財(cái)政資金和土地收入利用效率偏低，浪費(fèi)和流失很大，尤其是行政管理支出和“三公消費(fèi)”過多。大量低效或無效的政府投資，也浪費(fèi)了很多資金。此外，中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付，效率偏低的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移仍然過多，各種項(xiàng)目資金到處“撒胡椒面”，而用于支持基本公共服務(wù)的一般性轉(zhuǎn)移支付不足。因此，節(jié)流潛力巨大；通過改革財(cái)政體制、改善支出結(jié)構(gòu)，減少過度的行政支出、三公消費(fèi)和不必要的政府投資，能夠節(jié)省大量資金用于公共服務(wù)，可以在很大程度上抵消土地收入的減少。
所謂開源，是以更規(guī)范合理的財(cái)政來源來代替土地出讓收入。其一，房地產(chǎn)稅的開征要積極推進(jìn)，但限于針對(duì)那些擁有超大面積和多套住房，買房囤房用于投資或投機(jī)目的的房地產(chǎn)擁有者。其二，對(duì)土地轉(zhuǎn)讓收入中的暴利部分征收累進(jìn)的土地增值稅。全國(guó)地價(jià)高度不均，有些大城市周邊的土地已經(jīng)是天價(jià)了。這部分土地增值是因城市規(guī)模經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生的溢出效應(yīng)形成土地級(jí)差，是一個(gè)宏觀經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，不應(yīng)全部歸現(xiàn)有的土地使用者所得。對(duì)暴利部分應(yīng)征收土地增值稅，用于公共服務(wù)和社會(huì)保障，特別是用于戶籍改革、實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工市民化。其三，還可以通過有利于調(diào)節(jié)收入分配的其他稅制改革來為地方公共服務(wù)籌資。
第二，一旦開放土地市場(chǎng)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目得不到保障怎么辦？人家不愿意賣地，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)就沒法進(jìn)行。個(gè)別“釘子戶”漫天要價(jià)，也增加了項(xiàng)目的麻煩。為此，重要的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目可以繼續(xù)保留政府征地的方式，但對(duì)列入征地范圍的投資項(xiàng)目需要嚴(yán)格審查，并比照市場(chǎng)價(jià)格給農(nóng)民以合理的補(bǔ)償。法律應(yīng)該做兩件事：其一是在土地轉(zhuǎn)讓中，要對(duì)農(nóng)民的合法權(quán)益給予法律保護(hù)；其二是對(duì)超出維護(hù)自身合法權(quán)益的范圍，漫天要價(jià)侵害社會(huì)利益的個(gè)別“釘子戶”，也要有法律強(qiáng)制措施。做了這些事情，必要的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目還是有保障的。
第三，有些農(nóng)民轉(zhuǎn)讓了農(nóng)村土地，又難以在城市定居，失去賴以生存的基礎(chǔ)怎么辦？這種危險(xiǎn)是存在的，但主要是現(xiàn)行的城鄉(xiāng)分割的戶籍制度和社會(huì)保障、公共服務(wù)不健全造成的。沒有戶口，沒有社會(huì)保障，不享受公共服務(wù)，大量新城鎮(zhèn)居民就難以在城鎮(zhèn)定居，他們就越需要依賴農(nóng)村土地作為未來僅有的保障。因此，關(guān)鍵在于要加快推進(jìn)戶籍制度改革、擴(kuò)大城鎮(zhèn)社保和公共服務(wù)覆蓋，使那些長(zhǎng)期在城鎮(zhèn)就業(yè)和生活的新城鎮(zhèn)居民能夠在城鎮(zhèn)安家落戶和市民化。這應(yīng)當(dāng)作為城鎮(zhèn)地區(qū)政府最重要的一項(xiàng)工作任務(wù)來督促考核，加快完成。完成這項(xiàng)工作所需要的財(cái)力支持如何解決，在前面的開源和節(jié)流問題中已經(jīng)談到，不再重復(fù)。
第四，開放土地市場(chǎng)會(huì)不會(huì)一哄而上，導(dǎo)致大量農(nóng)民集中失地和社會(huì)不穩(wěn)定？首先，在各級(jí)政府政績(jī)觀和利益導(dǎo)向未根本理順的情況下，有些地方政府有可能以開放土地市場(chǎng)為名，與某些開發(fā)商聯(lián)手推動(dòng)征地拆遷，低價(jià)格拿地，趕農(nóng)民上樓。必須嚴(yán)格防止這種侵害農(nóng)民利益的傾向出現(xiàn)。要有嚴(yán)格的紀(jì)律約束，使政府在土地市場(chǎng)上保持中立。其次，由于多元供方進(jìn)入市場(chǎng)，會(huì)使土地價(jià)格下降，有可能刺激一些開發(fā)商一哄而上，造成房地產(chǎn)再次過熱，助長(zhǎng)泡沫。大量購(gòu)地有可能在短時(shí)間大量增加農(nóng)村失地人口，導(dǎo)致就業(yè)困難。因此，開放過程需要循序漸進(jìn)，分步實(shí)施，并提醒業(yè)界充分認(rèn)識(shí)風(fēng)險(xiǎn)。其三，更重要的是在開放市場(chǎng)的過程中，必須維護(hù)宏觀穩(wěn)定，嚴(yán)格保持中性的貨幣和信貸政策，防止流動(dòng)性過多導(dǎo)致房地產(chǎn)泡沫再次發(fā)生。
第五，集體所有權(quán)虛置，農(nóng)民利益得不到保護(hù)怎么辦？我國(guó)農(nóng)業(yè)長(zhǎng)期實(shí)行包產(chǎn)到戶，很多地方的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)際已經(jīng)名存實(shí)亡，村委會(huì)和村支部往往只作為政權(quán)在基層的延伸而存在，村民對(duì)村干部的監(jiān)督很弱，村干部容易演化為獨(dú)立于村民的既得利益者。在村集體與開發(fā)商的土地交易中，村干部容易被收買而倒向開發(fā)商一邊，起不到代表農(nóng)民集體、保護(hù)農(nóng)民利益的作用，或者截留農(nóng)民應(yīng)得利益。因此，在土地交易中，必須防止開發(fā)商過于強(qiáng)勢(shì)、農(nóng)民過于弱勢(shì)或者村干部侵害農(nóng)民利益。為此，各地應(yīng)建立有監(jiān)管的、公開透明的土地交易平臺(tái)，所有土地交易必須在平臺(tái)進(jìn)行，并設(shè)專門機(jī)構(gòu)加以監(jiān)管。地方政府有責(zé)任保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益在土地交易中不受損害，并建立事后核查機(jī)制。上級(jí)和中央政府有責(zé)任對(duì)地方政府是否履行監(jiān)管職責(zé)進(jìn)行檢查。
第六，開放土地市場(chǎng)，有些大城市郊區(qū)農(nóng)民獲得豐厚收益，邊遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)民卻難以受益，收入差距會(huì)不會(huì)更加擴(kuò)大？由于土地資源無法在空間上流動(dòng)，需要有一種補(bǔ)償機(jī)制來均衡土地資源的配置。有些城市發(fā)明的土地指標(biāo)交易制度或“地票”制度值得借鑒。很多城市周邊土地需求旺盛，但可用的建設(shè)用地有限。邊遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)村有多余建設(shè)用地可供，但沒有人愿意在那里投資。如果這些建設(shè)用地用于耕地復(fù)墾，將建設(shè)用地指標(biāo)（或稱“地票”）有償轉(zhuǎn)讓給需要投資的地區(qū)，則可以使邊遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)民分享城市土地增值的收益，而城市建設(shè)用地不足的問題也可以得到解決，同時(shí)保護(hù)了耕地。這不僅實(shí)現(xiàn)了土地資源的流動(dòng)和優(yōu)化配置，而且?guī)沓鞘谢找娴墓蚕?，將?duì)宏觀經(jīng)濟(jì)層面的資源配置改善產(chǎn)生非常積極的作用。未來很需要在這方面進(jìn)行更多的試驗(yàn)和設(shè)計(jì)論證，形成一套更完善的制度向全國(guó)推廣。
第七，土地?zé)o序開發(fā)，破壞耕地保護(hù)和國(guó)土規(guī)劃怎么辦？在市場(chǎng)化交易中，土地供需雙方可能有動(dòng)機(jī)繞開耕地用途管制和國(guó)土規(guī)劃，導(dǎo)致土地?zé)o序開發(fā)。因此，土地交易平臺(tái)和地方政府有責(zé)任對(duì)此實(shí)施嚴(yán)格的監(jiān)管，使交易合法合規(guī)，并防止場(chǎng)外交易。發(fā)現(xiàn)問題，立即會(huì)同執(zhí)法機(jī)關(guān)予以糾正。
開放土地市場(chǎng)，將極大地釋放土地資源的優(yōu)化配置效應(yīng)，成為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和改善國(guó)民福利水平的重要?jiǎng)恿?。同時(shí)也會(huì)帶來一系列新問題，需要認(rèn)真研究，通盤考慮，以改革和務(wù)實(shí)的精神逐一解決，保證土地制度改革健康推進(jìn)。
