隨著近年來農(nóng)村城鎮(zhèn)化的發(fā)展和國家重點建設(shè)工程建設(shè)的進行,耕地面積在不斷減少,而農(nóng)民承包的土地既擔(dān)負著經(jīng)濟收益功能，也被賦予基本生活保障功能。特別是近年來，黨中央尤其重視“三農(nóng)”問題，出臺了系列惠農(nóng)政策，強調(diào)確保農(nóng)民的利益和促進農(nóng)村經(jīng)濟的持續(xù)快速發(fā)展，農(nóng)民的收入顯著提高。但是，隨著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，土地糾紛卻日益增多，且表現(xiàn)形式多樣，有的甚至引發(fā)群體性糾紛。下面分析農(nóng)村土地承包合同糾紛的特點、原因及對策。
一、農(nóng)村土地承包合同糾紛的表現(xiàn)形式和主要類型
1.政策的變化引起的糾紛。（1）稅改前，農(nóng)民種田要交統(tǒng)籌款、提留款，農(nóng)民的收效甚微，一些農(nóng)民外出打工有了穩(wěn)定的收入后，將原承包的土地轉(zhuǎn)包給他人，稅費等也就由新的承包人承擔(dān)?？啥惛暮?，不僅國家免除農(nóng)民稅費，而且種地農(nóng)民還可拿到良種補貼和糧食直接補貼，種地帶來的利潤讓原承包戶紛紛要求退還土地，受讓人由于在土地上的投入和自己的經(jīng)營計劃不能實現(xiàn)等原因，不愿退還，或轉(zhuǎn)包后看到轉(zhuǎn)承包人的收益豐厚，以轉(zhuǎn)包金過低或轉(zhuǎn)包期限過長要求悔約，而原來的承包合同沒有到期，從而引發(fā)糾紛；（2）進入小城鎮(zhèn)打工或落戶的農(nóng)民，見種地?zé)o益，有的將承包地撂荒，村委將其收回后重新發(fā)包，收益用于交納統(tǒng)籌和提留款。
2.歷史與現(xiàn)狀的沖突引起的糾紛。（1）過去因興辦學(xué)校、養(yǎng)殖場、村辦企業(yè)等而使用村集體土地，這些學(xué)校或經(jīng)濟組織不復(fù)存在后，土地由有關(guān)部門經(jīng)營，村集體要求收回原被占用的土地，而這些土地因所有權(quán)與使用權(quán)不一產(chǎn)生糾紛；（2）土地所有權(quán)、使用權(quán)權(quán)屬不明確。因為歷史原因，一輪土地發(fā)包時，有的土地沒有登記，有的登記與耕種的數(shù)量不一，未經(jīng)登記的荒地或拾邊地，逐漸被有的農(nóng)戶開發(fā)種植，產(chǎn)生收益后引發(fā)糾紛。
3.基層組織管理混亂引起的糾紛。（1）村干部利用手中權(quán)力，不經(jīng)過民主議定而私自發(fā)包給家族成員或有其他關(guān)系的農(nóng)戶，有的發(fā)包價格明顯偏低。這樣當(dāng)土地收益提高，本有情緒的農(nóng)民就容易因此引發(fā)糾紛；（2）利用村委會換屆或集體經(jīng)濟組織分立或者合并，村委會負責(zé)人變更，以原職權(quán)變更、解除土地承包合同。如因承辦人或負責(zé)人的變動而變更或解除承包合同，因而變更或解除承包合同等；（3）強制收回農(nóng)民承包地搞土地流轉(zhuǎn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村集體（組）組織出面租賃農(nóng)戶的承包地再進行轉(zhuǎn)租或發(fā)包，假借少數(shù)服從多數(shù)強迫承包方放棄或者變更土地承包經(jīng)營權(quán)而進行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)等；（4）侵占承包方的土地收益。如小調(diào)整時隨意提高承包費，截留、扣繳承包方土地流轉(zhuǎn)收益，截留、挪用征地補償費用等。（5）侵害婦女依法享有的土地承包經(jīng)營權(quán)。如承包時對婦女實行有別于男子的歧視性土地承包政策，承包期內(nèi)違法收回出嫁女承包地等。（6）征收征用土地的補償款問題的糾紛等。（7）土地承包合同未發(fā)放為糾紛埋下了隱患。不少村委不與村民簽訂承包合同或簽訂合同卻不給申領(lǐng)承包經(jīng)營權(quán)證或簽訂合同、領(lǐng)取經(jīng)營權(quán)證，卻不發(fā)給農(nóng)民，導(dǎo)致發(fā)生爭議時農(nóng)民根本不能提供有利于自己的證據(jù)。
4.基層政府利用職權(quán)強行干預(yù)引發(fā)的糾紛。農(nóng)村土地屬于村集體所有，只有村集體才有權(quán)利處置其所有的土地，而出于部門和地方利益的考慮，行政干預(yù)和越俎代庖現(xiàn)象時有發(fā)生，造成違法承包引發(fā)糾紛。這種情況往往在一時發(fā)包成功的背后隱藏著許多矛盾，一旦時機成熟就會引發(fā)糾紛，且這種情況涉及的土地面積較大，處理不好很容易產(chǎn)生社會不穩(wěn)定因素。主要包括以下類型：（1）村集體不經(jīng)農(nóng)戶同意，將農(nóng)戶承包的土地擅自發(fā)包；（2）基層政府不經(jīng)村集體授權(quán)，以自己的名義強行發(fā)包屬于村集體的土地。
5.經(jīng)濟利益驅(qū)動。主要分為兩種類型：（1）土地發(fā)包初期沒有提出異議或進行荒地開發(fā)時沒有提出異議，后來經(jīng)開發(fā)土地狀況變好或種植的農(nóng)產(chǎn)品價格上漲，土地承包者獲得了較大利益，土地所有的村集體組織成員，因利益驅(qū)動心理不平衡產(chǎn)生糾紛。（2）強行終止合法有效的土地承包合同。因為近幾年土地收益明顯增加產(chǎn)生較大利潤，村民在經(jīng)濟利益的驅(qū)使下，哄搶承包出去的土地種植，使土地承包合同無法繼續(xù)履行，尤以本村以外人員為承包主體的居多。
二、農(nóng)村土地承包合同糾紛的成因
1.農(nóng)民對土地的依戀，是產(chǎn)生糾紛的自然原因。我國是傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大國，雖然地大物博，但由于人口眾多，土地的總體供應(yīng)充足與個體分攤的稀少是一對長期的矛盾。近年來，由于我縣農(nóng)村的土地由于受到“工業(yè)化”或國家重點工程建設(shè)占地的影響，實際可耕地面積正在日益減少，有些地方甚至無地可種，而作為農(nóng)業(yè)大縣的陽曲縣，農(nóng)民對土地的依賴性很強，對土地的情感也很深，積淀成“田地邊子不讓人，老婆孩子不讓人”農(nóng)村歷史傳統(tǒng)，這種傳統(tǒng)思想的沿襲，形成了農(nóng)村土地糾紛的自然原因。
2.農(nóng)業(yè)政策的調(diào)整，導(dǎo)致農(nóng)民收益的變化是產(chǎn)生糾紛的根本原因。改革開放農(nóng)村實行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，在調(diào)動廣大農(nóng)民積極性方面所發(fā)揮的作用和取得的成效是顯而易見的，正是基于這一成功，農(nóng)民承包土地30年不變的政策已深入人心，但在政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)的新情況，國家卻沒有新政策調(diào)整，特別是各級政府提高征收農(nóng)民各種稅費標準，加上物價上漲等因素，農(nóng)民種地?zé)o利可圖，打擊了農(nóng)民的積極性，一部分人開始外出打工，將土地交由他人或干脆拋荒，當(dāng)國家發(fā)現(xiàn)農(nóng)村農(nóng)民負擔(dān)較重時，適時進行了政策調(diào)整，先是費改稅，讓農(nóng)民重新看到了種地的希望，后來干脆免征各種稅費，甚至對種地農(nóng)民實行政府補貼，加上糧食價格的提高，外出務(wù)工的農(nóng)民認識到即使不出家門，土地也會給自己帶來比較滿意的收入，收益的變化再次使農(nóng)民種地的積極性高漲起來，對以前拋荒、轉(zhuǎn)手的土地紛紛設(shè)法索要。
3.法律和政策的銜接不協(xié)調(diào)是糾紛產(chǎn)生的法制性根源。從1983年1月中共中央關(guān)于《當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟政策的若干問題》的出臺，到2003年3月《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》、2005年7月最高人民法院《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》的實施，歷經(jīng)20余年的發(fā)展過程中，我國對農(nóng)業(yè)土地承包經(jīng)營中產(chǎn)生糾紛的解決，走過了主要依靠政策調(diào)整到以政策調(diào)整為主、法律調(diào)整為補充，再到政策調(diào)整與法律調(diào)整并重直到目前主要依靠法律調(diào)整的歷程。我國多年來農(nóng)村土地政策不太穩(wěn)定，幾經(jīng)變化，而土地是不能隨著人的觀念的改變而隨意改變的，法律、政策的多變性和靈活性與土地變動緩慢的過程性、滯后性產(chǎn)生矛盾。例如我國在實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，曾經(jīng)推廣過“兩田制”，即實行口糧田和責(zé)任田兩種土地使用制度，而在這種制度被國家認定不利于土地的長期利用之后，很多地區(qū)卻還在積極的繼續(xù)施行，與國家政策和法律脫節(jié)。2003年新的《農(nóng)村土地承包法》的頒布，2005年7月最高人民法院《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》的規(guī)定，擴大了農(nóng)民的土地處分權(quán)，土地承包最低30年不變，但是因為歷史原因形成的土地現(xiàn)狀的混亂，使得法律和現(xiàn)實脫節(jié)，使良好的法律政策無法實際良性運行。我國法律、政策的多變性，與歷史原因形成的農(nóng)村土地現(xiàn)狀混亂，國家農(nóng)業(yè)政策發(fā)生了重大變化，而相關(guān)規(guī)定沒有進行及時調(diào)整，與保護的價值傾向發(fā)生的了偏離，與國家的農(nóng)村土地政策發(fā)生了沖突，沒有回到《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國村民委員會組織法》的基本精神上來，給新問題的解決帶來了不便。
4.基層組織社會控制力弱化是糾紛產(chǎn)生的社會性根源。社會轉(zhuǎn)型期使人情社會逐漸走向理性社會，由對人的依賴逐步走向了對物的依賴，人的組織認同感、歸屬感逐漸淡化，基層組織的社會控制力明顯弱化。這一點在農(nóng)村表現(xiàn)的尤為突出，鄉(xiāng)村基層組織自律不嚴，民主法制意識淡薄，損害群眾利益的行為經(jīng)常發(fā)生，對群眾的號召力、凝聚力和說服力大大減弱。從審理案件的情況看所有土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、農(nóng)地征用、及農(nóng)村集體經(jīng)濟收益分配等糾紛，均是由于村基層組織實施的重大決策，很多沒有按照村民委員會組織法的規(guī)定運作，沒有召開村民大會或村民代表大會方式進行民主決議，損害了農(nóng)民民主權(quán)利和財產(chǎn)權(quán)利而引起。群眾的利益一旦受到損害，在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)本村組織內(nèi)難以解決或無法解決后，通過法律途徑解決已成為人們的普遍性選擇。
5.土地流轉(zhuǎn)缺乏嚴格的程序要件是糾紛形成的必然原因。農(nóng)民承包的土地30年不變的政策，《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國村民委員會組織法》也明確規(guī)定，農(nóng)民承包的土地非經(jīng)法定程序，集體經(jīng)濟組織作為發(fā)包方不得隨意收回或轉(zhuǎn)包，而村集體經(jīng)濟組織在進行土地流轉(zhuǎn)時，由于法律意識淡薄或法律知識缺乏，使法定的、嚴肅的程序性問題流于形式，事過境遷，當(dāng)有爭議時，由于當(dāng)初沒有形成多數(shù)人認可的書面材料，往往糾紛不能調(diào)和訴至法院。
三、 對當(dāng)前農(nóng)村土地承包糾紛案件的審理情況
解決好農(nóng)村土地承包糾紛案件是服務(wù)“三農(nóng)”建設(shè)的一項基礎(chǔ)性工作，在解決農(nóng)村土地承包合同糾紛案件時我院采取如下措施。
1.全面掌握農(nóng)村土地承包法的基本內(nèi)容，準確理解國家的農(nóng)村土地承包政策。當(dāng)前農(nóng)村土地承包糾紛案件具有群發(fā)性、復(fù)雜性、緊迫性的特點，處理時要認真貫徹中央政策精神，以農(nóng)村土地承包法以及最高法院《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包案件適用法律問題的解釋》為基本依據(jù)，力求穩(wěn)定土地承包關(guān)系、規(guī)范土地流轉(zhuǎn)、維護土地承包者的合法權(quán)益，牢固樹立家庭承包經(jīng)營權(quán)是物權(quán)的基本觀念，農(nóng)民拋荒后村集體未依照法定程序重新調(diào)整的，現(xiàn)在農(nóng)民基于物權(quán)人地位要求保護承包經(jīng)營權(quán)的，應(yīng)予支持。對農(nóng)民因種田虧損為免交農(nóng)業(yè)稅零轉(zhuǎn)讓或負轉(zhuǎn)讓的，現(xiàn)在要求變更合同或者解除合同的，以情勢變更按公平原則處理。
2.注重調(diào)解疏導(dǎo)、加強溝通協(xié)調(diào)、細化工作方案。在處理農(nóng)村土地承包案件中，應(yīng)牢固確立大局意識，注重維護農(nóng)村穩(wěn)定，盡量避免矛盾激化，注重社會效果與法律效果的有機統(tǒng)一，把調(diào)解貫穿于案件審判工作之中，建立土地承包信息反饋、跟蹤監(jiān)察制度，形成與政府機關(guān)和基層組織的信息網(wǎng)絡(luò)，加強與土管、農(nóng)林、經(jīng)管等部門的溝通交流，充分發(fā)揮鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村兩級的調(diào)解作用，促進農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛的有效調(diào)解，把問題解決在基層，努力達到解決一起案件，平息一片紛爭的效果。
3.謹慎處理，掌握尺度。對違反土地管理法及土地承包法相關(guān)規(guī)定而訂立的合同認定無效合同，對于已領(lǐng)取土地承包經(jīng)營權(quán)證書的，如法院已受理，應(yīng)中止審理，由行政部門先行注銷土地承包經(jīng)營權(quán)證書，然后對承包合同的效力進行判定。村委或村民小組不能以少數(shù)服從多數(shù)為由隨意調(diào)整家庭承包的土地，以及對因村民小組調(diào)整家庭聯(lián)產(chǎn)承包土地引發(fā)的糾紛，一般認定不能對已承包的土地進行調(diào)整。對新增人口或因征用、占用而失去承包土地的農(nóng)戶進行調(diào)整，只能在預(yù)留的機動土地或承包戶自愿交出的土地內(nèi)進行調(diào)整。對于原承包戶提出變更土地轉(zhuǎn)讓合同、提高承包金的請求予以支持。提高承包金的額度依照相關(guān)政策規(guī)定，結(jié)合本地區(qū)的具體情況確定合理的尺度。外來種田大戶要求終止承包合同原則上予以支持。在案件處理全過程中，正確處理審判權(quán)與村集體的自治權(quán)的關(guān)系，不以判決代替村集體的處分權(quán)。
4.對案件涉及的土地調(diào)整，盡力避免引發(fā)矛盾激化。對承包大戶已種植農(nóng)作物的，應(yīng)給予承包大戶一定的移植期或收獲期，或由原承包人支付一定的補償費用；協(xié)助承包大戶克服困難，如幫助變賣大型農(nóng)業(yè)機具、協(xié)助銷售農(nóng)產(chǎn)品等；對于原承包戶與承包大戶之間屬于不定期轉(zhuǎn)包，而非土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓，依照土地承包法第三十七條規(guī)定，轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)的，須經(jīng)發(fā)包方同意，如未經(jīng)發(fā)包人同意，具體處理上確認原承包人的承包權(quán)利，原承包人主張承包權(quán)利的予以支持。
四、解決土地承包糾紛的長期對策
根據(jù)所受理的土地承包糾紛案件出現(xiàn)的新問題，我院經(jīng)過分析、思考，提出了一些解決此類糾紛的建議。
1.加強對《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》的宣傳。農(nóng)村土地承包糾紛之所以多發(fā)，其中一個重要原因是一部分鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村干部和農(nóng)民缺乏基本的法律知識，不能正確運用法律武器維護自己的土地權(quán)益，有的在簽訂合同、調(diào)處糾紛時隨意性大。要將有關(guān)法律、法規(guī)、政策交給群眾，使農(nóng)戶在土地承包過程中，了解自己的權(quán)利和義務(wù)。一旦發(fā)生糾紛，多方出面，以積極的姿態(tài)及時化解此類糾紛。應(yīng)在縣一級建立農(nóng)村土地糾紛仲裁委員會，專門負責(zé)調(diào)解、仲裁農(nóng)村土地承包糾紛，這既符合農(nóng)村土地承包法的規(guī)定，也是解決當(dāng)前土地承包糾紛的迫切要求。
2.適時修訂涉及土地管理法規(guī)。農(nóng)村土地承包法賦予了農(nóng)民長期而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，農(nóng)民依法享有承包地使用、收益和土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的權(quán)利。但是土地管理法、《土地管理法實施條例》、農(nóng)業(yè)法在對農(nóng)民的土地權(quán)益保障，如集體土地征用補償、土地流轉(zhuǎn)收益等方面，著重強調(diào)集體是所有權(quán)人，而國家對集體土地的征用補償是按“原產(chǎn)值”確定的，對農(nóng)村集體和農(nóng)民的權(quán)益存在著一定程度的侵害，加之土地征用補償費歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有，集體土地的所有權(quán)主體又存在虛置現(xiàn)象，因此，當(dāng)農(nóng)戶承包的土地被國家依法征收征用時容易引起爭議。建議適時修訂相關(guān)法律法規(guī)中存有互相矛盾的條款，并明確集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的權(quán)益分成，保證農(nóng)村社會經(jīng)濟的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。
3.完善我國土地制度的設(shè)計。土地承包法規(guī)定，耕地的承包期為三十年，草地的承包期為三十年至五十年，林地的承包期為三十年至七十年，特殊林地的承包期經(jīng)國務(wù)院林業(yè)主管部門批準可以延長。但是現(xiàn)實中，由于集體內(nèi)成員邊界不穩(wěn)定，成員的增減變動較大，而且新增成員具有“天賦資源權(quán)”和法定的“公平、公開、公正”的承包權(quán)，因此，土地“承包關(guān)系的穩(wěn)定”與“承包地關(guān)系變更”的矛盾始終存在。這將給土地承包管理工作增加難度。農(nóng)村土地承包法回答了農(nóng)民在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方面的問題，回避了承包期內(nèi)家庭人口的變化與土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的矛盾，但從對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)定來理解，與人口增減變化無關(guān)，而土地的集體性質(zhì)又讓農(nóng)民相信人地矛盾必然導(dǎo)致土地的再分配。
4.建立失地農(nóng)民和退出土地承包權(quán)者最低生活保障制度。隨著社會城鎮(zhèn)化及國家重點工程建設(shè)的發(fā)展，縣城周圍、某些鄉(xiāng)村的土地被各類建設(shè)大量征用，對于已失去土地農(nóng)民所在的村級集體組織，應(yīng)加強對土地承包金或征地補償款的管理，或直接將其金額交納到勞動社會保障部門，將集體組織成員全部納入最低生活保障的范圍，與城市居民享有平等的最低生活保障。同時，在由相關(guān)部門提供社會保障和可以繼續(xù)保留集體經(jīng)濟組織成員身份的前提下，鼓勵和提倡有穩(wěn)定非農(nóng)職業(yè)收入來源的承包方退出土地，解決目前土地流轉(zhuǎn)中的短期性和不穩(wěn)定性。
5.規(guī)范土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是家庭承包經(jīng)營制度的延伸和發(fā)展，是農(nóng)村改革和農(nóng)村經(jīng)濟、社會發(fā)展的必然趨勢，在農(nóng)戶平等協(xié)商、依法、自愿、有償?shù)那疤嵯?，積極引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)，保證土地流轉(zhuǎn)健康有序進行，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)嚴把三關(guān)：一是程序的合法性。在堅持“依法、自愿、有償”原則的前提下，與農(nóng)戶簽訂好土地流轉(zhuǎn)合同（協(xié)議），凡實施土地流轉(zhuǎn)的承包農(nóng)戶要向發(fā)包方出具委托轉(zhuǎn)包書；對流轉(zhuǎn)土地面積涉及多數(shù)農(nóng)戶的，要召開村民代表會議，經(jīng)三分之二以上村民代表同意，并形成決議。對個別要求保留承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶，實行土地互換，使土地集中連片。二是合同的規(guī)范性。不論采取何種形式的土地流轉(zhuǎn)，必須簽訂好土地流轉(zhuǎn)合同。明確流轉(zhuǎn)形式、數(shù)量、年限、條件和雙方的權(quán)利、責(zé)任、義務(wù)。土地流轉(zhuǎn)合同簽訂后，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村經(jīng)營管理部門簽證。三是手續(xù)的完備性。對流轉(zhuǎn)程序不夠規(guī)范、有償轉(zhuǎn)讓不夠明晰的，要通過重新訂立協(xié)議、完善合同等方法加以規(guī)范。凡涉及承包土地田塊變動的，及時辦理好承包權(quán)證變更手續(xù)。做到農(nóng)戶有合同書和經(jīng)營權(quán)證書，村組有合同書、登記冊，鄉(xiāng)鎮(zhèn)有土地臺賬，縣政府檔案齊全。
6.減輕農(nóng)民對土地的依賴程度。國家政策的調(diào)整使耕種土地利潤增加，土地愈來愈成為農(nóng)民倍加關(guān)注和依賴的重要生存和生活保障。原不種地的農(nóng)戶要回土地、原不要地農(nóng)戶要求分配土地的行為反映了這一思想。在保障承包經(jīng)營權(quán)長期穩(wěn)定的前提下，解決無地人口用地需求的重要辦法，就是大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、大力發(fā)展第二、三產(chǎn)業(yè)，增加農(nóng)民就業(yè)機會，減少并努力消除無地農(nóng)民與有地農(nóng)民收入的差異。建立健全農(nóng)村醫(yī)療、養(yǎng)老、最低生活保障等社會保障體系，解決農(nóng)民的后顧之憂。當(dāng)土地不再是農(nóng)民的唯一生活保障，因土地產(chǎn)生的糾紛自然會減少。
