土地作為重要的資源和財(cái)產(chǎn)，是人類賴以生存的基礎(chǔ)，是國家財(cái)富的源泉，也是土地所有者和使用者最基本、最重要的財(cái)產(chǎn)。土地權(quán)利明晰是實(shí)施土地登記的必要前提。土地產(chǎn)權(quán)必須經(jīng)依法確認(rèn)并登記后，才受法律保護(hù)。因此，依法確認(rèn)土地產(chǎn)權(quán)成為人民政府的重要職責(zé)，處理土地確權(quán)爭(zhēng)議將是人民政府及其國土資源行政主管部門一項(xiàng)長(zhǎng)期的、經(jīng)常性的工作。
土地糾紛大量存在的原因及確權(quán)應(yīng)使用的依據(jù)
確定土地權(quán)屬是指依法確定土地所有權(quán)、使用權(quán)和土地他項(xiàng)權(quán)利的歸屬，即土地所有權(quán)、使用權(quán)和土地他項(xiàng)權(quán)利歸誰所有。解決土地權(quán)屬問題、確定土地所有權(quán)、使用權(quán)和他項(xiàng)權(quán)利是土地行政主管部門的法定職責(zé)，土地行政主管部門確定土地權(quán)屬必須嚴(yán)格依法進(jìn)行。這里的“法”是指我國現(xiàn)行的關(guān)于土地權(quán)利的一系列法律法規(guī)體系，包括憲法、法律、行政法規(guī)、規(guī)章及有關(guān)政策性文件。依法確定土地權(quán)屬，既包括土地確權(quán)要依據(jù)實(shí)體法，同時(shí)也要遵循程序法，按照一定程序進(jìn)行。
由于土地權(quán)屬不明，一方面，使大面積的國有土地被隨意使用或變?yōu)?a href="http://www.maskodm.com/tags/25.html" class="tag-link" target="_blank">集體土地，造成國有土地資產(chǎn)大量流失；另一方面，非法侵占農(nóng)民集體土地，損害農(nóng)民集體利益的情況也普遍存在。由于土地權(quán)屬來源不明，買賣、變相買賣土地、損公肥私的現(xiàn)象屢禁不止，亂占、濫用和浪費(fèi)土地的問題難以整治，節(jié)約和合理利用土地、切實(shí)保護(hù)耕地的基本國策無法落實(shí)。 1982年國務(wù)院《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》和《國家建設(shè)征用土地條例》施行前，我國土地管理比較混亂，占用土地隨意性較大，造成大量歷史遺留問題，引發(fā)許多土地權(quán)屬糾紛。
原國家土地局成立以后，為貫徹《土地管理法》，確定土地權(quán)屬，進(jìn)行土地登記發(fā)證，以保護(hù)土地權(quán)利人的合法權(quán)益，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，根據(jù)不同時(shí)期的國家有關(guān)法規(guī)、政策規(guī)定，結(jié)合多年調(diào)處土地權(quán)屬爭(zhēng)議的實(shí)踐， 1989年制定了《關(guān)于確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》。該規(guī)定對(duì)國有土地所有權(quán)、集體土地所有權(quán)、國有土地使用權(quán)、集體土地使用權(quán)和土地他項(xiàng)權(quán)利方面有較為具體的規(guī)定，在土地確權(quán)和土地權(quán)屬爭(zhēng)議調(diào)處工作中發(fā)揮了非常積極的作用。不但是現(xiàn)階段國土資源管理部門進(jìn)行土地確權(quán)、土地登記、解決土地權(quán)屬爭(zhēng)議的重要依據(jù)，同時(shí)也是人民法院審理土地權(quán)屬案件的依據(jù)。
與此同時(shí)，以安徽省為例，出臺(tái)了《安徽省土地權(quán)屬爭(zhēng)議處理?xiàng)l例》，使確定土地權(quán)利有法可依，從而保證了土地行政管理的需要，維護(hù)了當(dāng)事人的合法權(quán)益，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和土地使用制度改革的深化，土地權(quán)利的價(jià)值日益顯化，明晰土地權(quán)屬的要求越來越迫切，大量歷史遺留土地問題需要處理，同時(shí)新的土地權(quán)屬糾紛不斷發(fā)生，在此形勢(shì)下，加強(qiáng)土地確權(quán)工作就顯得更為重要。針對(duì)這些情況，近幾年國土資源部又以批復(fù)、答復(fù)等形式，及時(shí)從法律和政策上指導(dǎo)各地處理土地登記和土地權(quán)屬爭(zhēng)議的復(fù)雜和難點(diǎn)問題，推動(dòng)了土地管理工作順利向前發(fā)展。
確定土地權(quán)屬的法律依據(jù)有基本法、土地法律和各種土地法規(guī)及相關(guān)法律。基本法有《憲法》、《民法通則》；土地法律法規(guī)有《土地管理法實(shí)施條例》、《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》、《外商開發(fā)經(jīng)營(yíng)成片土地管理暫行辦法》、《城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例》、《中外合資企業(yè)建設(shè)用地的暫行規(guī)定》等；相關(guān)法律中的主要法律有《城市規(guī)劃法》、《森林法》、《草原法》、《漁業(yè)法》、《礦產(chǎn)資源法》、《環(huán)境保護(hù)法》、《水法》、《文物保護(hù)法》。除上述法規(guī)之外，還有經(jīng)營(yíng)管理土地方面的地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章。
土地權(quán)屬糾紛的證據(jù)構(gòu)成
我國民事和行政訴訟法中，對(duì)證據(jù)所下定義十分概括：證明案件真實(shí)情況的一切事實(shí)都是證據(jù)。證據(jù)具有三個(gè)基本屬性：關(guān)聯(lián)性、合法性和真實(shí)性，也是證據(jù)規(guī)則的一組核心概念。
因?yàn)?ldquo;三性”貫穿于舉證、調(diào)取證據(jù)、查證屬實(shí)和認(rèn)證的全過程，決定著證據(jù)與非證據(jù)、立案依據(jù)與非立案依據(jù)之間的界限，也決定著證明力的大小。關(guān)聯(lián)性是指證據(jù)與待證事實(shí)之間的邏輯關(guān)系，即只有對(duì)待證事實(shí)有證明作用的材料才能成為證據(jù)，這種證明作用就是關(guān)聯(lián)性。關(guān)聯(lián)性不是一個(gè)法律或者政策問題，而是一個(gè)邏輯的或者經(jīng)驗(yàn)的問題，也反映的是證據(jù)材料對(duì)待證事實(shí)存在與否的實(shí)際影響；如果證據(jù)材料的存在與否與待證事實(shí)是否清楚之間沒有關(guān)系，那么兩者之間就不存在關(guān)聯(lián)性。合法性是指證據(jù)的形式和取得程序必須符合法律規(guī)定，或者不得侵犯他人合法權(quán)益。合法性主要是要求獲取證據(jù)不能不擇手段，否則會(huì)對(duì)社會(huì)造成更大的不利影響。真實(shí)性指保證發(fā)現(xiàn)客觀真實(shí)的需要。對(duì)真實(shí)性有不同的理解方式。真實(shí)性有形式上的真實(shí)與內(nèi)容上的真實(shí)之分。形式上的真實(shí)是指證據(jù)的載體是否為真實(shí)的，而內(nèi)容上的真實(shí)是指證據(jù)所證明的內(nèi)容是否為真實(shí)的。
“關(guān)聯(lián)性、合法性和真實(shí)性”的排列，反映了對(duì)證據(jù)的邏輯順序或思維順序，也是“三性”所具有的不同功能的要求。換言之，對(duì)于當(dāng)事人提供或者國土部門調(diào)取的證據(jù)材料，在認(rèn)證時(shí)，首先審查與待證事實(shí)（證明對(duì)象）是否具有關(guān)聯(lián)性，如果不具有關(guān)聯(lián)性，即直接予以排除，對(duì)其合法性和真實(shí)性不再考慮；如果具有關(guān)聯(lián)性，再進(jìn)一步審查其是否具有合法性，如果不具有合法性，直接予以排除，不再繼續(xù)審查其是否具有真實(shí)性，如果具有合法性，再進(jìn)一步審查是否具有真實(shí)性。由于合法性是對(duì)證據(jù)的正當(dāng)性判斷，即使證據(jù)是真實(shí)的，也應(yīng)當(dāng)因其違法而予以排除，因而在審查順序上將合法性排在真實(shí)性前面，符合證據(jù)活動(dòng)規(guī)律。同時(shí)具備“三性”的證據(jù)即為具有證據(jù)能力的證據(jù)。定案根據(jù)就是能夠作為據(jù)以認(rèn)定待證事實(shí)是否存在的依據(jù)的證據(jù)。
國土資源部《土地權(quán)屬爭(zhēng)議調(diào)查處理辦法》第二十條規(guī)定，國土資源行政主管部門在調(diào)查處理爭(zhēng)議案件時(shí)，應(yīng)當(dāng)審查雙方當(dāng)事人提供的下列證據(jù)：人民政府頒發(fā)的確定土地權(quán)屬的憑證；人民政府或主管部門批準(zhǔn)征用、劃撥、出讓土地或者以其他方式批準(zhǔn)使用土地的文件；爭(zhēng)議雙方當(dāng)事人依法達(dá)成的書面協(xié)議；人民政府或者司法機(jī)關(guān)處理爭(zhēng)議的文件或者附圖；其他有關(guān)證明文件。在認(rèn)定土地糾紛中的證據(jù)，必須對(duì)上述五種證據(jù)，按照證據(jù)的“三性”給予審查。
