來(lái)源：財(cái)經(jīng)網(wǎng)
十一屆三中全會(huì)開(kāi)啟了農(nóng)村改革大幕，改革者通過(guò)將土地所有權(quán)與使用權(quán)分離，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制等方法，調(diào)動(dòng)了數(shù)億農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，換來(lái)農(nóng)村相當(dāng)一段時(shí)期的發(fā)展與繁榮。
此后30多年間，在快速的城鎮(zhèn)化和工業(yè)化沖擊之下，農(nóng)村結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了巨大的改變。集體經(jīng)濟(jì)迅速膨脹，發(fā)達(dá)地區(qū)有些村莊的集體資產(chǎn)甚至比西部地區(qū)一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)、甚至縣的財(cái)力還要雄厚。在這樣的形勢(shì)下，集體所有制產(chǎn)權(quán)不清的缺陷，越來(lái)越成為集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)一步市場(chǎng)化的絆腳石。
“股民分紅”模式之下，土地租金的福利化傾向越來(lái)越明顯，村民之間、村民與外來(lái)人口之間的利益紛爭(zhēng)也愈演愈烈。同時(shí)，農(nóng)村傳統(tǒng)的黨支部、村委會(huì)、集體經(jīng)濟(jì)組織“三位一體”的治理架構(gòu)，往往使“村莊政治”被“村莊經(jīng)濟(jì)”所綁架，不但弱化了村民自治和社會(huì)服務(wù)職能，還使自治組織與村民之間的矛盾激化。過(guò)去幾年中，這樣的事例并不鮮見(jiàn)，廣東增城、烏坎，浙江織里事件皆是這類矛盾的化身。
剛剛閉幕的中共十八屆三中全會(huì)，創(chuàng)造性地提出“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”目標(biāo)，農(nóng)村治理問(wèn)題是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的關(guān)鍵。
鄉(xiāng)村治理不僅關(guān)系未來(lái)的基層穩(wěn)定，也關(guān)系到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展。如何破除既有枷鎖，各地多有嘗試，經(jīng)驗(yàn)彌足珍貴。
——編者
受困于集體所有制的先天缺陷，南海試圖打破樊籬，按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則改造集體經(jīng)濟(jì)，釋放其再發(fā)展活力，同時(shí)重塑日漸失衡的基層治理結(jié)構(gòu)
南海實(shí)驗(yàn)
面色黝黑、身材壯實(shí)，講一口粵式普通話的勞永冠最近遭遇了一場(chǎng)“幸福的煩惱”。他如今的身份是廣東省佛山市南海區(qū)桂城街道雷崗社區(qū)黨委副書(shū)記，新一輪農(nóng)村綜合改革之前，他是南約村村支書(shū)。
南約村與南海區(qū)市中心的百花時(shí)代廣場(chǎng)僅隔著一條南桂東路，處于這樣的黃金地[簡(jiǎn)介最新動(dòng)態(tài)]段，可說(shuō)是“皇帝的女兒不愁嫁”。
2011年9月19日，南約村將一塊約8.9萬(wàn)平方米的地塊“嫁”了出去，萬(wàn)科聯(lián)合兩家本地開(kāi)發(fā)商以16.2億元競(jìng)得這一地塊，成為當(dāng)年的“總價(jià)地王”。
這16.2億元，一半作為土地出讓金歸政府所有，一半留給村集體。南約村有社員股東3020人，如果將這8.1億元平均分配，人均可得26.8萬(wàn)元，三口之家就有80多萬(wàn)元，可以說(shuō)一夜之間家家都是百萬(wàn)富翁。
但南約村沒(méi)有將錢(qián)一次性分掉，而是用這些錢(qián)換取了萬(wàn)科所開(kāi)發(fā)樓盤(pán)39％物業(yè)。如今，這些物業(yè)市值23億元，折算到人頭，每人可得76萬(wàn)元。除了每家分得幾套大房子，其他物業(yè)用來(lái)招商[簡(jiǎn)介最新動(dòng)態(tài)]出租，村民獲得了長(zhǎng)期收益。
但這樁讓外人無(wú)比羨慕的交易，對(duì)勞永冠來(lái)說(shuō)卻只是“剎那間的開(kāi)心”，過(guò)后是無(wú)窮盡的煩惱。
面對(duì)這么巨大的一個(gè)蛋糕，誰(shuí)都想來(lái)“切一刀”。之前由于種種原因轉(zhuǎn)為居民戶口的原村民，此時(shí)紛紛趕回來(lái)要求分紅。勞永冠統(tǒng)計(jì)了一下，這類人大約有350人。如果滿足他們的要求，意味著分紅將攤薄，現(xiàn)在的社員股東不答應(yīng)。如果不分給他們，則面臨著無(wú)盡的糾纏，“真是兩難。”勞永冠搖頭說(shuō)。
南約村的煩惱，在南海乃至珠三角地區(qū)并不少見(jiàn)。
作為珠三角土地股份合作制的濫觴之地，南海是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的佼佼者。2012年，南海GDP高達(dá)1966億元，堪比西部一個(gè)省。其中，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)規(guī)模上千億元，村組兩級(jí)集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)超300億元，由2300個(gè)經(jīng)濟(jì)（聯(lián)）社經(jīng)營(yíng)管理，279個(gè)村居中，總收入超億元的有197個(gè)。
作為廣東“四小虎”之一，南海的經(jīng)濟(jì)發(fā)展根植于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的豐厚土壤。然而時(shí)至今日，由農(nóng)村股權(quán)分紅而引發(fā)的沖突，已影響到基層治理。2009年至2011年間，南海80％以上涉農(nóng)信訪與集體經(jīng)濟(jì)有關(guān)。
同時(shí)，本地農(nóng)村戶籍人口、城市戶籍人口、外來(lái)人口，三個(gè)群體帶來(lái)的三元格局造成多種訴求和割裂，如同一個(gè)珍瓏棋局，傳統(tǒng)的黨、政、經(jīng)一元化治理模式捉襟見(jiàn)肘。
南海面臨的難題在東部發(fā)達(dá)地區(qū)也有普遍性。對(duì)廣東增城、烏坎，浙江織里事件進(jìn)行深層探究，正是多元利益訴求與一元化治理模式的沖突而引發(fā)。
自2011年開(kāi)始，南海展開(kāi)以“政經(jīng)分離”為突破口的新一輪農(nóng)村綜合改革，試圖打破集體制樊籬，按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則改造集體經(jīng)濟(jì)，釋放其再發(fā)展活力，同時(shí)重塑日漸失衡的基層治理結(jié)構(gòu)。
工業(yè)化紅利
1978年十一屆三中全會(huì)后，中國(guó)開(kāi)始在農(nóng)村推行以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為基礎(chǔ)，統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制。農(nóng)戶承包集體土地，包交國(guó)家和集體的各項(xiàng)費(fèi)款后，其余產(chǎn)品或收入歸承包戶所有。
包干到戶極大刺激了農(nóng)民的積極性，提高了糧食產(chǎn)量。但很快也暴露出弱點(diǎn)——零碎分散的土地難以滿足規(guī)?；?jīng)營(yíng)的需要。
起初，南海也實(shí)行戶戶均包體制。1987年，它成為國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)之一，試驗(yàn)主要有兩項(xiàng):一是農(nóng)村規(guī)模經(jīng)營(yíng)，二是充當(dāng)農(nóng)產(chǎn)品出口基地。
1989年，南海開(kāi)始轉(zhuǎn)換承包機(jī)制，林果用地和魚(yú)塘不再平均分配，而是實(shí)行土地入股，統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，倡導(dǎo)規(guī)?；?a href="http://www.maskodm.com/news/list-c163" class="tag-link" target="_blank">種植、養(yǎng)殖。兩年后，南海全面鋪開(kāi)土地有償承包——農(nóng)戶要向經(jīng)濟(jì)社上繳數(shù)量不等的承包金，三年后，其域內(nèi)已有77.8％的土地實(shí)現(xiàn)有償承包。
在1984年，當(dāng)時(shí)的南?？h還提出鎮(zhèn)、公社、村、生產(chǎn)隊(duì)、個(gè)體、聯(lián)合體企業(yè)“六個(gè)輪子一起轉(zhuǎn)”的發(fā)展思路，提倡個(gè)體、私營(yíng)、集體等經(jīng)濟(jì)形式“各顯神通”。在此形勢(shì)之下，南海農(nóng)民“洗腳上田”，“村村點(diǎn)火，戶戶冒煙”，紛紛投入工商業(yè)發(fā)展大潮。工業(yè)化對(duì)于土地的規(guī)?；靡螅偈罐r(nóng)民主動(dòng)將土地集中起來(lái)用于出租，并分享非農(nóng)化增值收益，南海的地租經(jīng)濟(jì)由此產(chǎn)生。
1992年，鄧小平南巡談話之后，廣東作為改革先發(fā)地區(qū)，發(fā)展進(jìn)一步加快。在此背景下，更多的資本涌入南海。
面對(duì)資本的土地需求，南海啟動(dòng)新一輪嘗試：農(nóng)村股份合作制改革。1992年9月，洲表村出臺(tái)一套全新的入社分股方案，把農(nóng)民土地承包權(quán)改為股權(quán)，農(nóng)民不再直接進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，代之以按股分紅的方式獲得長(zhǎng)久收益和福利。
而后，洲表村將集約出來(lái)的200畝土地規(guī)劃為工業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)，三通一平后，對(duì)外出租辦廠，坐收租金。大批外來(lái)資金進(jìn)入洲表，工廠拔地而起。
1993年8月31日，當(dāng)時(shí)的南海市發(fā)布文件，將洲表村的做法推廣至全市農(nóng)村地區(qū)。至1995年3月，南海共建立股份合作組織1574個(gè)，占全區(qū)經(jīng)濟(jì)合作社總數(shù)的96％，以土地為主的130億元農(nóng)村資產(chǎn)，以股份的形式配置給了76萬(wàn)名社民股東。不久，“南海模式”在廣東省得到認(rèn)可并推廣，一時(shí)風(fēng)靡珠三角。周邊的佛山、廣州、東莞、深圳等地的農(nóng)村地區(qū)相繼進(jìn)行了土地股份制改革。
集體制缺陷
南海集體經(jīng)濟(jì)繁榮20余年后，卻普遍遭遇到了南約村的煩惱。
據(jù)雷崗社區(qū)黨委副書(shū)記、南約村原黨支部書(shū)記勞永冠介紹，該村試圖重新回到村里參加分紅的350人中，有一部分人是早年“農(nóng)轉(zhuǎn)非”離開(kāi)的，“當(dāng)時(shí)種地沒(méi)前途，不少村民轉(zhuǎn)戶到城市，打工謀生”。這些人現(xiàn)在大多60歲左右，他們不但要求解決個(gè)人的分紅，還要求解決子女甚至孫輩的分紅問(wèn)題。還有的人早年為當(dāng)教師轉(zhuǎn)了戶，現(xiàn)在也要求分紅，他們的理由更加振振有詞，“我們辛辛苦苦培育你們一代又一代，為國(guó)家做了那么多貢獻(xiàn)……”
事實(shí)上，類似的博弈一直沒(méi)有中斷，根據(jù)南海官方的統(tǒng)計(jì)，在集體經(jīng)濟(jì)組織之外，一共有13類人希望重返集體，最典型的是出嫁女，其他還包括知青、軍人、大學(xué)生等。整個(gè)南海，這13類人加起來(lái)一共有5萬(wàn)，他們?yōu)橛懸旨t權(quán)時(shí)常上訪，甚至發(fā)生暴力沖突事件。
造成這一局面的原因在于，土地股份合作制解決了如何把收益留在集體內(nèi)部的問(wèn)題，但是對(duì)集體制的內(nèi)核并沒(méi)有做任何改造。
農(nóng)村集體所有制是一種“政社合一”“政經(jīng)合一”的獨(dú)特體制，若論性質(zhì)，它既不同于企業(yè)法人，又不同于社會(huì)團(tuán)體，也不同于行政機(jī)關(guān)。從另一方面說(shuō)，它既是經(jīng)濟(jì)組織，又是重合于農(nóng)村基層社會(huì)的自治組織。這種體制對(duì)集體經(jīng)濟(jì)造成的最大障礙在于其產(chǎn)權(quán)模糊不清——“集體”是誰(shuí)？誰(shuí)代表“集體”？
一般而言，產(chǎn)權(quán)分為所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)等。在集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展沿革歷史上，所有權(quán)經(jīng)歷了從農(nóng)戶到村民小組再到生產(chǎn)大隊(duì)（行政村）和人民公社（鄉(xiāng)）不斷上移和下移的過(guò)程。
在農(nóng)村稅費(fèi)改革特別是農(nóng)業(yè)稅取消后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府在集體經(jīng)濟(jì)組織收入分配中喪失了事實(shí)上的收益權(quán)，“三級(jí)所有”的最高一級(jí)已經(jīng)虛化。在南海，集體經(jīng)濟(jì)的所有權(quán)分散于行政村和村民小組兩級(jí)。
至于使用權(quán)，在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下，使用權(quán)自然歸集體成員所有。在南海這個(gè)移民城市，其所管轄的農(nóng)村有著大量戶籍在本地的外地農(nóng)民，按照相關(guān)法律規(guī)定他們享有承包權(quán)，但在現(xiàn)實(shí)中，村中原住民卻往往加以排斥。
收益權(quán)更是混亂。集體所有制的內(nèi)核之一是按照成員權(quán)分配，即只有集體經(jīng)濟(jì)組織成員才能分享其收益。然而，成員權(quán)如何確定，并沒(méi)有清晰的法律規(guī)范。在實(shí)際操作中，更是無(wú)規(guī)可循。“誰(shuí)跟村干部搞好關(guān)系，不符合條件的也能夠取得成員權(quán)。”一位村民說(shuō)。
在國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部副部長(zhǎng)劉守英看來(lái)，成員資格不清導(dǎo)致收益權(quán)不清，正是造成南海13類人爭(zhēng)搶集體分紅又難以梳理其中利益關(guān)系的根本原因。
可以說(shuō)，按成員權(quán)分配的模式發(fā)展至今，利弊都很明顯。好處是通過(guò)集體土地的增值，解決了村莊公共服務(wù)的問(wèn)題；弊端在于農(nóng)民自我提供公共服務(wù)的制度下，對(duì)福利的要求越來(lái)越高，滋生食利階層，并走向“高福利陷阱”。東莞一些村莊已出現(xiàn)靠貸款以維持分紅的個(gè)案，就屬此例。
市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下對(duì)經(jīng)濟(jì)體的要求是“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確”，從這個(gè)意義上說(shuō)，產(chǎn)權(quán)不清的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織已無(wú)法加以適應(yīng)。
另外，農(nóng)村不斷融入城市后，本應(yīng)擁有更好的工業(yè)化發(fā)展條件，但集體土地?zé)o法入市，使其喪失了抵押、擔(dān)保等權(quán)能，無(wú)法化為資本。這阻礙了集體經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展。南海農(nóng)村仍保留了許多上世紀(jì)80年代的舊廠房，產(chǎn)業(yè)和城市難以升級(jí)，相應(yīng)租金收益亦無(wú)法持續(xù)增長(zhǎng)。
在南海區(qū)區(qū)委書(shū)記鄧偉根看來(lái)，基層的集體經(jīng)濟(jì)組織，其身份和定位都有錯(cuò)位。集體經(jīng)濟(jì)如何轉(zhuǎn)型改制，破除已經(jīng)遇到的瓶頸，消除矛盾，釋放活力，正是南海農(nóng)村改革需要解決的問(wèn)題。
基層治理挑戰(zhàn)
按照現(xiàn)行《村委會(huì)組織法》，村委會(huì)是農(nóng)村群眾的自治組織，對(duì)應(yīng)的是村民，而集體經(jīng)濟(jì)組織擁有獨(dú)立進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的自主權(quán)，對(duì)應(yīng)的是村民股東，兩者之間既不隸屬，也非平行。
按此規(guī)則，南海的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社和經(jīng)聯(lián)社擁有集體經(jīng)濟(jì)組織唯一的處置權(quán)。但現(xiàn)實(shí)中，它們卻與村委會(huì)和黨支部密切捆綁在一起，村委會(huì)主任往往同時(shí)是村黨支部書(shū)記和經(jīng)聯(lián)社社長(zhǎng)。在政經(jīng)不分的格局之下，誰(shuí)掌握了農(nóng)村的行政權(quán)，誰(shuí)就掌握了集體的經(jīng)濟(jì)權(quán)。
