【2014】上海關(guān)于進一步提高土地節(jié)約集約利用水平的若干意見
當前，本市建設(shè)用地規(guī)模接近極限，土地供需矛盾突出，并存在建設(shè)用地布局分散、結(jié)構(gòu)不合理、用地效率不高等問題。為了更好應(yīng)對資源環(huán)境“緊約束”的挑戰(zhàn)，加快推動創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展、經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級，落實最嚴格的土地管理制度，轉(zhuǎn)變土地利用方式，提高土地利用效率和效益，現(xiàn)提出進一步提高本市土地節(jié)約集約利用水平若干意見：
一、明確總體要求和基本原則
（一）總體要求。全面貫徹落實黨的十八大，十八屆二中、三中全會和中央城鎮(zhèn)化工作會議精神，以提高經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量和效益為中心，以盤活存量土地為重點，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和政府的政策保障作用，深化土地利用制度改革，按照“總量鎖定、增量遞減、存量優(yōu)化、流量增效、質(zhì)量提高”的基本要求，嚴格控制建設(shè)用地規(guī)模，逐年減少新增建設(shè)用地，大力促進存量建設(shè)用地盤活利用，提升土地資源配置效率，進一步提高土地利用質(zhì)量，以土地利用方式轉(zhuǎn)變促進經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級。
（二）基本原則。堅持規(guī)劃引導，加強城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的銜接，充分體現(xiàn)中心城“雙增雙減”和郊區(qū)“產(chǎn)城融合、功能提升”的規(guī)劃理念；堅持用途管制，嚴格落實空間規(guī)劃管制，劃定生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間開發(fā)管制界限，強化土地利用全生命周期管理，加強實際用途變更管理；堅持發(fā)展底線，實施最嚴格的耕地保護制度，建立健全生態(tài)環(huán)境和基本農(nóng)田保護補償制度，設(shè)定土地資源消耗上限、耕地保護紅線、生態(tài)環(huán)境底線；堅持市場配置，在保障公共利益的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮市場決定性作用，完善土地利用績效掛鉤和利益共享機制，切實保障土地資源配置的公平和效率。
二、嚴格控制城市建設(shè)用地規(guī)模
（一）嚴控建設(shè)用地規(guī)模。到2020年，本市建設(shè)用地總規(guī)?？刂圃谝?guī)劃目標范圍內(nèi)，并適度留出發(fā)展空間。通過合理安排建設(shè)用地規(guī)模、布局、結(jié)構(gòu)和開發(fā)時序，實施土地利用總體規(guī)劃的定期評估和適時修編，努力實現(xiàn)規(guī)劃建設(shè)用地總規(guī)模“零增長”。
（二）鞏固生態(tài)保護紅線。全面落實基本生態(tài)網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃，形成以基本農(nóng)田保護區(qū)為基底的生態(tài)管控核心區(qū)，實現(xiàn)基本農(nóng)田保護紅線與基本生態(tài)控制線的“雙線保護”。鼓勵區(qū)縣通過建設(shè)用地減量化、土地整治、生態(tài)用地修復(fù)、自然景觀護理、配套設(shè)施完善等措施，建設(shè)具有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、生態(tài)保育、休閑游憩等綜合功能的郊野公園。
三、逐步減少新增建設(shè)用地規(guī)模
（一）減少新增建設(shè)用地計劃。按照嚴控建設(shè)用地總量和保障新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的要求，對新增建設(shè)用地實行穩(wěn)中有降、逐年遞減的辦法。
（二）完善新增建設(shè)用地計劃管理。推進土地利用計劃差別化、精細化管理，統(tǒng)籌安排新增建設(shè)用地計劃、補充耕地計劃、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤計劃、集中建設(shè)區(qū)外低效建設(shè)用地減量化計劃等。加大新增建設(shè)用地計劃與集中建設(shè)區(qū)外減量化規(guī)模關(guān)聯(lián)力度，將區(qū)縣年度新增建設(shè)用地計劃分解量與現(xiàn)狀低效建設(shè)用地盤活和減量化等工作相關(guān)聯(lián)。加大年度新增建設(shè)用地計劃的調(diào)控力度，優(yōu)先保障基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施和民生項目用地，有效控制新增工業(yè)用地。
四、有序推進存量建設(shè)用地優(yōu)化利用
（一）優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局。強化“建設(shè)用地控制線、產(chǎn)業(yè)區(qū)塊控制線、基本農(nóng)田控制線、生態(tài)網(wǎng)絡(luò)控制線”四線管控。結(jié)合新一輪城市總體規(guī)劃編制，調(diào)整完善工業(yè)用地布局。促進規(guī)劃工業(yè)區(qū)塊（即“104區(qū)塊”）結(jié)構(gòu)調(diào)整和能級提升，重點發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和先進制造業(yè)。推進規(guī)劃工業(yè)區(qū)塊外、集中建設(shè)區(qū)內(nèi)的現(xiàn)狀工業(yè)用地（即“195區(qū)域”）加快轉(zhuǎn)型，重點發(fā)展生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)。以土地綜合整治為平臺，編制實施郊野單元規(guī)劃，推動集中建設(shè)區(qū)外的現(xiàn)狀工業(yè)用地（即“198區(qū)域”）減量化，重點實施生態(tài)修復(fù)和整理復(fù)墾。
（二）促進存量工業(yè)用地調(diào)整升級。研究制定存量工業(yè)用地結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型專項規(guī)劃，明確存量工業(yè)用地轉(zhuǎn)型的區(qū)域、規(guī)模、結(jié)構(gòu)和功能布局。按照“提質(zhì)增效、分類處置”的原則，允許采取升級改造、結(jié)構(gòu)調(diào)整、用途調(diào)整等多種形式進行二次開發(fā)。建立區(qū)縣政府主導、以原土地權(quán)利人為主體的轉(zhuǎn)型開發(fā)機制，推動成片區(qū)域整體轉(zhuǎn)型。原土地權(quán)利人分散的，可建立區(qū)縣政府主導、原土地權(quán)利人參與的聯(lián)合開發(fā)體。經(jīng)區(qū)縣政府批準，支持單一主體或聯(lián)合開發(fā)體，按照統(tǒng)籌規(guī)劃、公益優(yōu)先的要求，采用存量補地價方式，并按照規(guī)劃實施存量工業(yè)用地的整體轉(zhuǎn)型。積極探索零星存量工業(yè)用地的多渠道轉(zhuǎn)型開發(fā)模式。
（三）開展中心城城市更新。探索存量商業(yè)、服務(wù)業(yè)等功能性項目升級改造路徑，提升中心城服務(wù)功能。嚴格土地用途管制，對用途變更但符合規(guī)劃確定的地區(qū)功能和布局等條件的，運用經(jīng)濟和稅收手段進行調(diào)節(jié)，可以按照實際用途使用。
（四）支持多渠道實施“城中村”改造。在符合規(guī)劃、用途管制和尊重群眾意愿的前提下，實施“城中村”整體改造，完善基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，改善地區(qū)環(huán)境面貌。在承擔公共性、公益性義務(wù)的前提下以及建立合理利益分配機制和有效監(jiān)管的基礎(chǔ)上，允許集體經(jīng)濟組織自行改造或引入社會投資主體參與改造，充分調(diào)動集體經(jīng)濟組織積極性。
（五）創(chuàng)新土地收儲機制。統(tǒng)籌考慮土地區(qū)位、公共基礎(chǔ)設(shè)施配套條件、原土地用途及使用權(quán)獲取方式和使用條件、規(guī)劃土地用途和使用條件等多種因素，創(chuàng)新土地收儲管理，完善利益共享機制，充分調(diào)動原土地權(quán)利人的積極性。
五、切實提升土地資源配置效率
（一）提高土地市場周轉(zhuǎn)效率。實行新增工業(yè)用地出讓彈性年期制，一般工業(yè)項目用地出讓年期為20年，出讓年限屆滿后，對項目綜合效益和合同履約等情況進行評估，采取有償協(xié)議方式，續(xù)期或收回土地使用權(quán)。對用地有特殊要求的市重點產(chǎn)業(yè)項目，經(jīng)有關(guān)部門批準后，出讓年期可為20～50年。
（二）強化土地利用全生命周期管理。加強項目在土地使用期限內(nèi)全過程動態(tài)管理，將項目建設(shè)、運行質(zhì)量與綜合效益等相關(guān)要素納入土地出讓合同管理，通過土地核驗、定期評估、誠信管理等，實施全過程監(jiān)管。
（三）完善土地資源市場配置。完善國有建設(shè)用地出讓、租賃、作價入股等資源配置方式。重點地區(qū)實行“帶規(guī)劃設(shè)計方案、帶功能運行要求、帶基礎(chǔ)設(shè)施條件”出讓，采取組合出讓方式，合理確定競得人。健全以“基準地價、區(qū)段地價和標定地價”為核心的國有建設(shè)用地價格成果體系和更新機制，為土地精細化管理提供基礎(chǔ)保障。建立工業(yè)用地和商辦用地合理地價調(diào)節(jié)機制，提高工業(yè)用地價格，工業(yè)用地出讓價格不低于所在區(qū)域基準地價。實行經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施用地和社會公共事業(yè)用地有償使用制度，縮小劃撥供地范圍。
進一步強化公平、公正、公開的土地一級市場，逐步建立統(tǒng)一的土地轉(zhuǎn)讓、租賃、抵押的二級市場。以具體項目獲取土地的工業(yè)、研發(fā)總部、經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施等建設(shè)用地，需經(jīng)出讓人同意后，方可進行土地房屋整體轉(zhuǎn)讓、分割轉(zhuǎn)讓和涉地股權(quán)轉(zhuǎn)讓。對符合法律規(guī)定和合同約定并經(jīng)批準的工業(yè)、研發(fā)總部類等項目，土地轉(zhuǎn)讓和再次開發(fā)均納入土地利用全生命周期管理，實施閉環(huán)管理。
（四）建立不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度。按照國家統(tǒng)一部署，在國土資源部的監(jiān)督指導下，整合土地、房屋、草原、林地、海域等不動產(chǎn)登記職責，逐步建立以土地為基礎(chǔ)的不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，實現(xiàn)登記機構(gòu)、登記簿冊、登記依據(jù)和信息平臺“四統(tǒng)一”，保護不動產(chǎn)權(quán)利人合法財產(chǎn)權(quán)，提高政府治理效率和水平。
（五）穩(wěn)步推進農(nóng)村集體建設(shè)用地改革。推進村莊規(guī)劃編制，提升農(nóng)村公共資源配置水平，建設(shè)美麗鄉(xiāng)村。穩(wěn)步開展農(nóng)村集體土地使用權(quán)調(diào)查和確權(quán)登記工作。在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，探索完善出讓、租賃、入股等多種形式的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點，形成兼顧國家、集體經(jīng)濟組織、農(nóng)民的土地增值收益分配機制和公共利益平衡制度，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。推進利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃房和養(yǎng)老設(shè)施試點。改革完善宅基地制度，切實保障農(nóng)民合理的住房需求。
（六）推進征地制度改革?？s小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對被征地農(nóng)民的多元保障機制。建立完善集體土地征收、基本農(nóng)田保護、生態(tài)空間保育區(qū)域的空間發(fā)展權(quán)補償機制，依據(jù)實際征收或保育區(qū)域土地面積，按照一定比例，給予相應(yīng)建設(shè)用地發(fā)展空間。研究在城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)統(tǒng)籌安排留用地，支持農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展。
（七）加大違法用地和閑置土地整治力度。根據(jù)規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)條件，采取拆除復(fù)墾、土地收儲、完善手續(xù)等方式，分類處置歷史違法用地。其中，將手續(xù)完善類的納入土地利用全生命周期管理。建立完善低效用地認定、處置辦法和工作機制，對因政府原因造成土地閑置的，落實部門責任，并實施部門問責。平穩(wěn)實施國土資源執(zhí)法監(jiān)察體制改革，加強區(qū)縣國土資源執(zhí)法監(jiān)察考核，建立國土資源執(zhí)法共同責任機制。開展批而未用、低效閑置和違法違規(guī)用地專項整治行動。
六、加強土地集約復(fù)合利用
（一）建立緊湊型、節(jié)約型用地標準體系。優(yōu)化調(diào)整基礎(chǔ)設(shè)施、社會事業(yè)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施等各類公共設(shè)施用地標準，構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)、各類產(chǎn)（行）業(yè)的建設(shè)用地節(jié)約集約使用標準體系。提高工業(yè)用地節(jié)約集約利用水平，工業(yè)用地容積率一般不得低于1.2，特殊行業(yè)用地不得低于0.8，鼓勵工業(yè)區(qū)塊集中設(shè)置綠地，工業(yè)項目用地內(nèi)綠化率不得高于15%。研究制定低效工業(yè)用地認定標準和定期更新機制。
（二）鼓勵土地立體開發(fā)和復(fù)合利用。綜合開發(fā)利用地下空間，全面實行經(jīng)營性地下建設(shè)用地使用權(quán)有償使用制度。推進軌道交通場站、交通樞紐、公共停車場等大型基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施的綜合開發(fā)利用，在中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)等區(qū)域內(nèi)，探索工業(yè)、商業(yè)、辦公等綜合用地復(fù)合開發(fā)的土地政策。
（三）提高產(chǎn)業(yè)準入門檻。動態(tài)調(diào)整各類產(chǎn)業(yè)目錄，制訂重點支持目錄、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整淘汰目錄和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移指導目錄，制訂投入產(chǎn)出、資源節(jié)約、環(huán)境保護、就業(yè)等項目基本準入標準，制訂試行差別化的土地使用稅征收政策，并納入土地利用全生命周期管理。
七、全面落實考核評價機制
（一）加強配套政策機制的研究與制訂。各級政府及有關(guān)部門要各司其職、互相配合，加快制定相關(guān)配套政策和實施細則，落實考核監(jiān)管機制，確保各項改革措施落到實處。
（二）建立土地信息共享平臺。充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)，建立資源共享、分工協(xié)作、合理推進的部門協(xié)同機制，積極推動投資、產(chǎn)業(yè)、規(guī)劃土地、房屋管理、工商、財稅、統(tǒng)計、人口、環(huán)境等部門統(tǒng)一在城市空間地理信息平臺上共享信息資源。建立統(tǒng)一的土地利用信用數(shù)據(jù)庫，為開展土地利用績效評價，實施土地利用全要素、全生命周期管理，提高土地資源配置水平，加強宏觀分析與科學決策奠定基礎(chǔ)。
（三）完善節(jié)約集約用地考核制度。在土地節(jié)約集約利用考核評價體系中，加大資源消耗等指標權(quán)重，將節(jié)約集約用地的約束性指標納入全市經(jīng)濟社會發(fā)展綜合評價體系，列入?yún)^(qū)縣領(lǐng)導班子和領(lǐng)導干部政績考核。對節(jié)約集約用地政策執(zhí)行不力和工作不到位、違反節(jié)約集約用地政策的，進行通報批評、限期整改、責任追究。
關(guān)于“土地節(jié)約集約利用”，土流網(wǎng)精心為您推薦：
【2014】國土資源部關(guān)于推進土地節(jié)約集約利用的指導意見
解讀《國土資源部關(guān)于推進土地節(jié)約集約利用的指導意見》
【2016】青海省政府關(guān)于進一步加強土地管理嚴格節(jié)約集約用地的意見
溫馨提示：
更多相關(guān)政策，請點擊土流網(wǎng)-土地政策欄目。
