來源：中國法院網(wǎng)
【摘要】
農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是城市化進程中城鄉(xiāng)矛盾的焦聚點。由于受城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權(quán)、土地流轉(zhuǎn)限制等的影響，在土地流轉(zhuǎn)過程中時常發(fā)生各種糾紛，如宅基地流轉(zhuǎn)糾紛、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)糾紛、農(nóng)用地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地的不正常流轉(zhuǎn)等等。本文主要從具體的案件出發(fā)，分析農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛存在的問題，并提出相應的解決辦法，以期對法院在審理農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛案件時有所裨益。
【關(guān)鍵字】小產(chǎn)權(quán)房屋 土地承包經(jīng)營權(quán) 土地流轉(zhuǎn)
根據(jù)我國土地管理法的規(guī)定，土地所有權(quán)分為國家所有和農(nóng)民集體所有，其中農(nóng)民集體所有的土地，依其使用權(quán)的不同，又可以分為承包經(jīng)營用地、集體建設(shè)用地和宅基地三種形式。土地流轉(zhuǎn)是指土地產(chǎn)權(quán)在不同經(jīng)濟實體之間的流動和轉(zhuǎn)讓，即土地所有權(quán)或土地使用權(quán)在不同經(jīng)濟實體之間的流動和轉(zhuǎn)讓。[1]土地流轉(zhuǎn)包括兩個方面，一是農(nóng)村土地通過政府征收由農(nóng)民集體所有轉(zhuǎn)變?yōu)閲?，即土地資源由農(nóng)村單向流動到城市；二是土地在一級、二級市場上使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。城市化的發(fā)展，帶動了農(nóng)村農(nóng)民集體土地的流轉(zhuǎn)，從而產(chǎn)生了一系列的法律糾紛。
一、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛的主要類型
1、宅基地房產(chǎn)買賣糾紛
村民將自己的宅基地賣給城市居民，這就是一種小產(chǎn)權(quán)房屋交易類型。大多數(shù)農(nóng)村約三分之二的村戶都會將自己宅基地上的小產(chǎn)權(quán)房賣掉，而買家多為城市市區(qū)的居民。由于城鎮(zhèn)大規(guī)模的開發(fā)，政府對失地的農(nóng)民給予補償，使原本價值不大的房屋身價倍增，在利益的誘惑下，眾多賣房村民紛紛向法院起訴要求確認當年交易合約無效、收回房屋。若買家的房屋被回收，不但經(jīng)濟損失大，而且城市居民也沒有了住所。但是在這樣的案例中法院大多做出協(xié)議無效，原價收回房屋的判決。
為什么會出現(xiàn)這樣的判決，有許多人不解，出現(xiàn)糾紛的關(guān)鍵有二：一是農(nóng)村的宅基地能否轉(zhuǎn)讓；二是農(nóng)村的宅基地能否轉(zhuǎn)讓給本集體組織外村民。根據(jù)我國《物權(quán)法》63條規(guī)定：“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國家有關(guān)規(guī)定。”《物權(quán)法》第155條規(guī)定：“已經(jīng)登記的宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓或者消滅的，應當及時辦理變更登記或者注銷登記。”從此可以看出，宅基地依照法律的規(guī)定除了辦理變更手續(xù)外是可以轉(zhuǎn)讓的。但是，宅基地是不能轉(zhuǎn)讓給本集體組織成員以外的村民的。國務院辦公廳1999年頒布的《關(guān)于加強土地轉(zhuǎn)讓管理嚴禁炒賣土地的通知》規(guī)定：“農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅，有關(guān)部門不得為違法建造和購買的住宅發(fā)放土地使用證和房產(chǎn)證。” 2004年《國務院關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》中規(guī)定：“改革和完善宅基地審批制度，加強農(nóng)村宅基地管理，禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地。”這些禁止性的規(guī)定對宅基地的土地流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)做了嚴格性的規(guī)定，農(nóng)民宅基地的所有權(quán)在于集體，宅基地的使用權(quán)也僅限于本集體組織內(nèi)成員，農(nóng)村農(nóng)民將房屋賣給城市居民實質(zhì)上是使用土地進行非農(nóng)建設(shè)，是違反法律的相關(guān)規(guī)定的，故法院判決該買賣合同無效。
2、農(nóng)民集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)糾紛
農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)糾紛較為突出的案件為所有人與實際使用人產(chǎn)生錯位。例如，一些農(nóng)村集體經(jīng)濟組織擅自將村集體公共事業(yè)用地或公共設(shè)施用地有償轉(zhuǎn)讓給他人作建設(shè)廠房使用，并與他人簽訂土地使用補償協(xié)議。后該集體組織成員得知，要求確認轉(zhuǎn)讓協(xié)議無效。
那么這類轉(zhuǎn)讓協(xié)議是否有效呢？從主體上來說，根據(jù)《民法通則》和《物權(quán)法》的相關(guān)規(guī)定農(nóng)村建設(shè)用地所有權(quán)為集體組織，但實際使用人為集體經(jīng)濟組織。因此集體經(jīng)濟組織在土地流轉(zhuǎn)時應征得集體組織的同意，才能與他人簽訂土地流轉(zhuǎn)合同并交付他人使用。故集體經(jīng)濟組織是沒有直接處分的權(quán)利的。集體經(jīng)濟組織為無權(quán)處分人，那么該協(xié)議還有效嗎？根據(jù)《土地管理法》第43條的規(guī)定企業(yè)、其他經(jīng)濟組織或個人進行建設(shè)需要用集體建設(shè)用地的，必須經(jīng)過國家征收這一法定程序，集體經(jīng)濟組織內(nèi)成員可以使用本集體經(jīng)濟組織的土地辦企業(yè)或住房，但不得出讓、轉(zhuǎn)讓或出租。所以其他企業(yè)、個人與農(nóng)村農(nóng)民直接進行集體建設(shè)用地交易的，其行為是違反法律強制性規(guī)定的。[2]故該轉(zhuǎn)讓協(xié)議應當確定為無效。
3、土地承包經(jīng)營權(quán)的不正常流轉(zhuǎn)
我國現(xiàn)行法律法規(guī)明確規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不得改變土地的用途。但是我們還是可以看到許多土地改變其用途的現(xiàn)象。例如在利益的驅(qū)動下，發(fā)包人往往默許承包方改變土地用途的行為，將農(nóng)民的農(nóng)田用來作為魚塘、果園、林園或養(yǎng)殖基地；或者某些承包人勾結(jié)村干部假借流轉(zhuǎn)之名變相將土地用于非農(nóng)建設(shè)，把農(nóng)用地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地用來修水泥路、建設(shè)商品房，致使農(nóng)民喪失土地承包權(quán)。這些都是土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的不正常現(xiàn)象。
那么這些違規(guī)行為何屢禁不止？分析其主要原因有二：一是由于缺乏法制宣傳，農(nóng)民對于土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的認識不夠，一些農(nóng)民認為取得土地承包經(jīng)營權(quán)，土地就歸個人所有，就可以按照個人的意志，隨意進行交易。二是《土地承包法》中第34條規(guī)定：“土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的主體是承包方。承包方有權(quán)依法自主決定土地承包經(jīng)營權(quán)是否流轉(zhuǎn)和流轉(zhuǎn)的方式。”意味著土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)應當是建立在農(nóng)民自愿的基礎(chǔ)上。但在實際操作過程當中，農(nóng)民大多被排斥在土地增值收益的分配體系之外。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村干部對集體土地的開發(fā)使用缺乏長遠目標和科學規(guī)劃，擅自改變土地用途用于非農(nóng)建設(shè)，強行進行土地流轉(zhuǎn)[3]。
二、引發(fā)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)各種糾紛的共因
1、集體土地所有權(quán)主體缺失
目前我國對集體土地所有權(quán)主體在法律上規(guī)定非常模糊。雖然《憲法》規(guī)定，“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有”。但這里的“集體”是一個模糊的概念，屬于哪個集體所有，在法律上沒有明確的規(guī)定。《民法通則》和《土地管理法》有不同的規(guī)定?！睹穹ㄍ▌t》規(guī)定:“集體所有的土地，依照法律屬于村農(nóng)民集體所有的，由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織或村民委員會經(jīng)營、管理。已經(jīng)屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體經(jīng)濟組織所有的，可以屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有。”由此可見，在法律上集體土地所有權(quán)主體為村或鄉(xiāng)、鎮(zhèn)范圍內(nèi)的農(nóng)民共同共有，而村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)濟組織或其他集體經(jīng)濟組織只是以管理者或經(jīng)營者的身份出現(xiàn)?！锻恋毓芾矸ā酚忠?guī)定:“村農(nóng)民集體所有的土地已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)民集體經(jīng)濟組織所有的，可以屬于各該集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民所有。”顯然，《民法通則》和《土地管理法》在規(guī)定上集體土地所有權(quán)存在一定沖突的，所以導致目前集體土地所有權(quán)歸屬在法律上是不統(tǒng)一，法律規(guī)定上的模糊性必然會導致農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)運行中的混亂。
2、集體土地處分權(quán)能殘缺
集體土地所有權(quán)與最終處置權(quán)分屬不同主體，導致了農(nóng)民在流轉(zhuǎn)集體土地所有權(quán)上存在殘缺。理論上，農(nóng)村集體組織擁有法定所有權(quán)，集體組織應當可以行使占有、使用、收益、處分的四項權(quán)利，但是客觀事實上，我國的集體所有權(quán)是一種不完全的所有權(quán)，集體土地所有權(quán)的最終處分權(quán)屬于以各級政府為代表的國家，在土地流轉(zhuǎn)過程中集體經(jīng)濟組織不是直接參與者，導致土地流轉(zhuǎn)過程中的最終處分權(quán)和部分收益屬于國家，而集體經(jīng)濟組織的利益得不到保障。當前，農(nóng)民在土地占有、使用、收益等方面雖已經(jīng)享有多種的權(quán)利，但土地處分權(quán)從來沒有真正賦予農(nóng)民，國家才是集體土地處分權(quán)的最終享有者。[4]集體土地處分權(quán)不充分，使得集體土地在用途、權(quán)屬轉(zhuǎn)移和抵押權(quán)利上都受到國家的控制、嚴格限制。在土地財產(chǎn)權(quán)利分配中，農(nóng)民完全處于弱勢，必然導致農(nóng)村集體組織中農(nóng)民的土地收益權(quán)受侵犯。
3、流轉(zhuǎn)機制不完善，土地流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范
目前由于相應的法律法規(guī)具體的規(guī)定，規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)機制還沒有建立，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程缺乏完備的手續(xù)、必要的土地中介組織，土地流轉(zhuǎn)各方不能及時進行有效的信息溝通，加上農(nóng)村農(nóng)民的行為不規(guī)范、法律意識淡薄，從而阻礙農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。在如現(xiàn)今大多數(shù)農(nóng)戶之間的轉(zhuǎn)包、互換、出租采用“口頭約定”的方式，不遵循一定的程序和履行必要的手續(xù)，不知道利用土地流轉(zhuǎn)合同來規(guī)范雙方的權(quán)利義務。[4]有的即使簽訂了書面流轉(zhuǎn)合同，內(nèi)容也是不完整的，也不同程度地存在概念不清、約定不明、權(quán)利義務不確定等問題，有的甚至不具有法律效力，如擅自改變土地農(nóng)業(yè)用途。這些為日后土地糾紛與矛盾留下了許多隱患，一旦形成糾紛，還難以查證約定的內(nèi)容，處理起來難度相當?shù)拇蟆?br />
三、針對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題的幾點建議
1、保障農(nóng)民和集體組織的法律主體地位
對我國農(nóng)地所有權(quán)在法律層面上應給予確定，規(guī)范農(nóng)地所有權(quán)界區(qū)，防止農(nóng)民集體土地所有權(quán)隨意受到干涉，確保農(nóng)村土地完整，確保農(nóng)民土地權(quán)利的完全實現(xiàn)和土地資源的優(yōu)化配置?！吨泄仓醒腙P(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》中有規(guī)定：“允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。有條件的地方可以發(fā)展專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社等規(guī)模經(jīng)營主體。在土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外，經(jīng)批準占用農(nóng)村集體土地建設(shè)非公益性項目，允許農(nóng)民依法通過多種方式參與開發(fā)經(jīng)營并保障農(nóng)民合法權(quán)益。” 因此村集體經(jīng)濟組織可用集體的土地來吸引投資或者籌集資金，把農(nóng)村集體土地資產(chǎn)量化到集體經(jīng)濟組織內(nèi)各成員，形成股份共有的關(guān)系，這樣農(nóng)民對土地可直接享有收益權(quán)，使村民成為直接的受益者。例如，農(nóng)村的集體經(jīng)濟組織可以自主改造，參照江浙地區(qū)實行股權(quán)合作制，將農(nóng)民以土地作為資產(chǎn)自愿入股從事公司的投資與開發(fā)，同時享受村股份公司的表決權(quán)，人人是股東，人人有分紅，這樣集體土地所有權(quán)不再是一個抽象的概念，而是一個可以獲得利益的實體。
2、規(guī)范土地流轉(zhuǎn)機制
集體土地流轉(zhuǎn)隱性市場客觀存在導致農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛的頻繁發(fā)生，因此除了需要國家法律對集體組織的法律主體權(quán)限進行規(guī)定外，還需要規(guī)范土地流轉(zhuǎn)市場。聯(lián)合相關(guān)政府部門、以合理的方式、嚴格的程序、公平的結(jié)果為原則，維護市場主體間的公平競爭，監(jiān)督檢查市場主體的經(jīng)營活動，并加強法制宣傳，建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。地方政府及相關(guān)部門對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)要有規(guī)劃性：一是建立相關(guān)規(guī)范土地流轉(zhuǎn)機制的配套措施。比如村官有土地流轉(zhuǎn)的登記的義務，在村集體調(diào)查統(tǒng)計的基礎(chǔ)上，對現(xiàn)有的土地關(guān)系進行登記造冊并予以公告，建立地籍檔案[5]。二是規(guī)范土地承包經(jīng)營權(quán)。簽訂土地承包合同，明確土地用途。對少數(shù)未簽合同，或不規(guī)范的合同，要及時采取補救措施，把合同規(guī)范、完善好，承包合同盡可能公示、公證，補齊相關(guān)書證，避免各類糾紛的發(fā)生和激化。并進一步規(guī)范土地流轉(zhuǎn)。三是應深入持久地大力宣傳和貫徹《民法通則》、《物權(quán)法》、《土地管理法》、《土地承包法》等相關(guān)法律、法規(guī)以及一些涉農(nóng)的方針政策，增強農(nóng)民的法制觀念和遵守法律的自覺性以及保護自身合法權(quán)益的能力。四是嚴格執(zhí)行土地管理法律法規(guī)。著重解決有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究和濫用行政權(quán)力侵犯農(nóng)民合法權(quán)益的問題。
3、建立健全糾紛解決機制
在案件審理中，應當充分利用一切可以利用的條件，爭取相關(guān)政府部門的支持和社會各界的配合，在調(diào)解過程中解決案件背后的深層次問題。讓土地糾紛大事化小，小事化了，調(diào)解解決矛盾，防止矛盾升級。一為立案時，建立登記立案制度，凡申請?zhí)幚淼募m紛一律進行統(tǒng)一登記立案，明確專人負責，更好檢查監(jiān)督，跟蹤落實。二為各業(yè)務庭在處理有關(guān)土地流轉(zhuǎn)糾紛案件時，以《物權(quán)法》、《土地權(quán)屬爭議處理辦法》、《土地管理法》、《土地承包法》、《行政處罰法》及相應的司法解釋為主要依據(jù)，并結(jié)合法院的司法程序制定具體的處理程序及細節(jié)來審理土地糾紛案件。三為在審理有關(guān)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛案件時，盡量選取有著豐富調(diào)解農(nóng)村工作經(jīng)驗的辦案人員，本著“把矛盾消化在基層”的原則，積極主動辦好各類農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛案件，確保農(nóng)民的合法權(quán)益不受侵害。
農(nóng)村土地糾紛案件紛繁復雜，需要具體案件具體分析。只有不斷摸索，不斷總結(jié)，積累經(jīng)驗，處理糾紛的能力和水平才會逐步提高，才能有效遏制農(nóng)村土地糾紛案件的發(fā)生。
